« Ne cédons pas les bijoux de l’État » exhorte sur son blog l’ancien secrétaire d’Etat au Budget, Christian Eckert qui, au passage, lève un coin du voile sur les coulisses obscures du pouvoir.
Par Christian Eckert
Au 8e étage de Bercy, courant 2015, sont rassemblés autour de la table le ministre des Finances Michel Sapin, celui de l’Économie Emmanuel Macron et moi, ainsi que le gratin des hauts fonctionnaires de Bercy. Il y a surtout les représentants de l’Agence des participations de l’État (APE). Analystes financiers, professionnels de la bourse, ce sont eux qui sont chargés de gérer le portefeuille d’actions détenues par l’État.
Le sujet du jour consiste à examiner la possibilité de céder des titres de la Française des jeux (FDJ) ou d’Aéroport de Paris (ADP), dont l’État est largement actionnaire. Quelques minutes suffisent pour constater qu’Emmanuel Macron souhaite vendre et que Michel Sapin hésite. Ma position est ferme : sortir la FDJ du giron de l’État est dangereux à tout point de vue.
Emmanuel Macron insiste : « Ce n’est pas le rôle de l’État de gérer ce type de société. C’est ringard et des actionnaires privés feraient beaucoup mieux. »
Michel Sapin sent venir le conflit :
-Christian, toi qui connais bien ça ?… T’en penses quoi ?
– La FDJ est bien gérée, s’est modernisée, et les jeux ne sont pas une marchandise banale !
Dans une ambiance tendue, tout le monde s’accorde sur les désaccords et chacun fourbit déjà ses armes pour la réunion d’arbitrage devenue, pour le moins…, indispensable à Matignon.
Si j’ai autant de réserves sur ces privatisations, c’est d’abord parce que j’ai de la mémoire. Mon parcours politique a été émaillé de situations comparables où l’épineuse question « Public ou privé ? » m’était posée.
Privatiser l’eau !
Je me suis ainsi, par exemple, passionné et beaucoup investi dans le domaine de la production, de la distribution et du traitement de l’eau potable. Le sujet présente de multiples facettes, dont tout responsable politique devrait se préoccuper : scientifique, économique, sociale, environnementale…
L’alternative – c’est sans doute la question fondamentale – est de choisir entre une gestion publique ou une gestion privatisée, c’est-à-dire déléguée, moyennant finance, à une entreprise privée. Jusqu’ici, la loi confiait aux communes, seules ou regroupées, cette compétence légale. Des évolutions législatives sont en cours, mais là n’est pas le sujet qui nous intéresse.
Pour les maires, la gestion de l’eau est une charge peu valorisante : les impayés, les coupures, la qualité, le prix, la gêne occasionnée par les travaux, les risques sanitaires sont autant de sujets qui ne sont pas les plus nobles et les plus populaires pour des femmes et des hommes confrontés périodiquement aux usagers-électeurs : mieux vaut rénover une placette bien visible que de changer une conduite d’eau enterrée, dont les électeurs oublient vite l’utilité une fois la pose réalisée !
Les grandes sociétés privées l’ont compris et proposent régulièrement aux élus de les décharger cette mission, sous forme de délégation de service public (DSP), dont les conditions financières, les durées comme les règles de concurrence sont beaucoup moins limpides que le produit concerné !
Le constat est que ces sociétés privées ont souvent réussi à y dénicher des marchés juteux et se sont constitué des rentes au détriment des abonnés captifs, avec la bienveillance et même parfois la complicité des élus, voire des administrations.
Dans ce domaine, le rôle de l’État est de chercher l’intérêt général. Les lobbies de l’eau sont d’une activité extraordinaire, à tous les niveaux de l’État. Ayant connu bien des échelons électifs, je l’ai mesuré plus que d’autres. Les grandes compagnies du secteur sponsorisent bien des manifestations, y compris les plus locales, réservent les loges des stades, organisent force congrès, de préférence en bord de mer, invitent généreusement, prennent en charge les déplacements et l’hébergement, rarement dans des hôtels bas de gamme…
Solutions »clés en mains »
Sur ma terre lorraine d’élection, la ressource principale en eau potable s’est longtemps résumée à l’utilisation des eaux extraites pour exploiter les mines, appelées « eaux d’exhaure ». Sa substitution lorsque les mines ont disparu a été longtemps un enjeu majeur pour toute une région : posséder la ressource « en amont » permet d’imposer à tout « l’aval » ses conditions ! La bataille des eaux d’exhaure en Lorraine a été pour moi une expérience riche d’enseignement.
Les préfets de région successifs s’en sont saisis. Ils ont eu à examiner les solutions « clefs en mains » portées tantôt par les sociétés passées de « Générale », « Lyonnaise » ou « Bouygues », à des appellations plus modernes du style « Véolia », « Suez », « Saur » … Des patronymes chatoyants dont le caractère philanthropique n’a rien d’évident… Les prix à l’abonné dans des secteurs concédés sont ainsi en moyenne 15 % supérieurs à ceux pratiqués par des régies publiques, pour des services identiques, voire souvent médiocres !
Les lobbies à la manœuvre
J’ai, en Lorraine côtoyé, entre autres, un préfet de région, Bernard Hagelsteen, auquel je me suis régulièrement opposé avec vigueur. Ce dernier s’apprêtait, par des arrêtés scandaleux, à créer les conditions d’un monopole privé de la ressource en eau qui aurait entraîné rapidement les collectivités locales vers des externalisations, dont beaucoup d’élus locaux, moi le premier, ne voulaient pas. Son départ vers d’autres missions ne m’avait pas chagriné, mais il sut se rappeler à moi quelques années plus tard…
L’une des façons – s’il n’y avait que celle-là – pour les concessionnaires de servir généreusement leurs actionnaires est de prendre à leur charge, sous forme d’emprunts, les investissements à réaliser. Ils se remboursent, à l’euro près, intérêts compris, dans le prix de vente à l’abonné. Les intérêts des emprunts étant déductibles de l’assiette imposable, leur impôt sur les sociétés s’en trouve considérablement réduit. Sans risque, ce simple transfert permet en toute légalité une « optimisation fiscale » idéale.
Devenu rapporteur général du Budget en 2012, j’ai analysé pour mes collègues députés une proposition du gouvernement que je soutenais : limiter la déductibilité des frais financiers des grandes entreprises de l’assiette de leur impôt sur les bénéfices ! Cette disposition répondait d’abord au souci de trouver des recettes bien nécessaires pour combler les déficits, reproduisait à peu près la pratique de nombreux pays européens, dont l’Allemagne, et visait à encourager les entreprises à augmenter leurs fonds propres plutôt que d’avoir recours à l’emprunt. Elle n’avait pas été spécialement préparée pour éviter « l’optimisation fiscale » des concessionnaires.
« Un sujet important »
Un jour, mon secrétariat m’avertit qu’un dénommé Bernard Hagelsteen souhaite me parler au téléphone, précisant m’avoir bien connu dans ses fonctions antérieures de préfet de région en Lorraine. Je prends l’appel. Nous évoquons nos échanges aussi francs que courtois dans nos vies antérieures. Il me dit son respect pour ma carrière politique et m’informe qu’il est devenu conseiller « relations publiques » – bref, un lobbyiste – du président de Vinci-Autoroutes, Pierre Coppey, qui souhaite ardemment me rencontrer pour « un sujet important ».
Je note, car l’anecdote est troublante, qu’après ses fonctions en Lorraine, Bernard Hagelsteen a officié en tant que préfet de région des Pays de Loire et préfet de Loire Atlantique. Il était à ce titre en charge du dossier de l’aéroport de Notre Dame des Landes. Peu après son départ, la concession du futur équipement, aujourd’hui sous le feu des projecteurs, fut attribuée à… Vinci !
J’accepte un dîner rapide pendant la coupure du soir de la session en cours, sans savoir le motif précis de cette urgence : une loi de finances contient des dizaines d’articles importants et j’avoue que je n’avais pas encore fait le lien entre la limitation de la déductibilité des frais financiers et les autoroutes.
Des milliards…
Le temps m’étant compté, le président Coppey, flanqué de Bernard Hagelsteen, écourte rapidement les civilités d’usage et aborde le sujet. Je comprends que les concessions d’autoroutes ressemblent aux délégations de service public du service de l’eau. Le texte du gouvernement avait pour effet de majorer substantiellement l’impôt acquitté par les concessionnaires, qu’il s’agisse d’autoroutes, mais aussi de délégation de service public de toute sorte – eau, assainissement, chauffage, restauration collective, éclairage public, gestion de stades, d’établissements publics, d’aéroports… ! L’enjeu se compte en milliard(s).
Pierre Coppey, dont la société mère ne s’occupe pas que d’autoroutes, m’informe que l’État, « au plus haut niveau », a été sensibilisé, pour exclure les différents types de concessions de cette limitation si « pénalisante pour ce secteur ». Je ne prends évidemment aucun engagement et m’en tiens à la promesse d’un nouveau contact, après examen du sujet avec mes collaborateurs.
Petite victoire face à Macron
Jérôme Cahuzac, alors ministre délégué au Budget, connait bien le sujet. Sa position me surprend : il est plutôt de mon avis, à savoir qu’il ne faut pas faire d’exception. Il me confirme par ailleurs que les lobbies sont à l’œuvre, et qu’à l’Élysée, des soutiens s’activent pour préserver les concessionnaires. Je pressens déjà qu’Emmanuel Macron leur offre une oreille bienveillante.
Lors d’un second contact, Pierre Coppey va plus loin : il m’indique que si un amendement n’épargne pas du rabotage des frais financiers les concessionnaires, le contentieux juridique sera engagé et fatal au gouvernement : les clauses des contrats en cours prévoient en effet que tout changement de fiscalité sera supporté par le concédant, c’est-à-dire in fine l’usager ! Une analyse juridique rapide conduite par mes services atteste que le risque, sans être certain, n’est pas nul. Le même Coppey me précise de nouveau que l’Élysée par l’intermédiaire d’un de ses conseillers en pleine ascension – je devine encore l’ombre d’Emmanuel Macron – demandera à Jérôme Cahuzac d’aménager le texte. Je ne vois pas l’intérêt de l’État à faire des concessions de cet ordre à des groupes comme Vinci.
Cette bataille sera la première que je livrerai en coulisse contre Emmanuel Macron.
Un certain Emmanuel Macron
Je ne le fréquentais pas à l’époque. Au contraire. En juin 2012, les conseillers de l’Élysée dans les domaines fiscaux et budgétaires viennent à l’Assemblée nationale rencontrer le nouveau rapporteur général que j’étais devenu. Une prise de contact importante, car nous sommes promis à de nombreux échanges durant l’examen des textes. On m’annonce que la délégation sera conduite par le Secrétaire général adjoint de l’Élysée, un certain Emmanuel Macron. Dix minutes seulement avant l’heure du rendez-vous dans mon bureau, mes collaborateurs reçoivent un appel de l’Élysée : « Monsieur Macron est retenu pour d’autres sujets. Que Monsieur Eckert tienne la réunion sans lui, il reprendra contact plus tard pour rencontrer le rapporteur général. » La délégation est venue, Emmanuel Macron n’a jamais rappelé…
J’obtiens finalement un compromis avec le ministre Cahuzac, plutôt de mon côté, et l’Élysée sous l’influence d’Emmanuel Macron : les contrats en cours – le stock – échapperont à la disposition. Et les contrats à venir – le flux – y seront soumis. J’aurai sauvé quelques centaines de millions, appelés à enfler avec le temps. Petite victoire, petite défaite, chacun jugera.
Mais les concessionnaires autoroutiers n’en resteront pas là.
Banni des discussions autour du BTP
Plus tard, je retrouve le président de Vinci-Autoroutes, Pierre Coppey pour d’autres discussions : mi-2015, Emmanuel Macron est devenu ministre de l’Économie, et moi secrétaire d’État au Budget. Les sociétés concessionnaires des autoroutes, « chatouillées » par Ségolène Royal – alors ministre entre autres des Transports –, proposent des aménagements à leurs contrats, pour les prolonger en échange de cofinancements de certains investissements, d’une petite contribution financière au budget de l’État, et d’une programmation des augmentations de péages…
Le secteur du bâtiment et des travaux publics étant à ce moment-là en plein marasme – et certains investissements à caractère régional en mal de crédits de l’État impécunieux –, le Premier ministre Manuel Valls enclenche donc des discussions auxquelles Michel Sapin et moi sommes associés. Le président Coppey est alors le principal porte-parole de ses collègues goudronneurs et bétonneurs.
Un cadeau au BTP dans mon dos
Le ministre du Budget que je suis n’a rapidement plus été convié à la table des discussions… Ségolène Royal et Emmanuel Macron ont conduit seuls les discussions. Et Matignon, sous la férule de Manuel Valls, a validé leurs accords. Mon cabinet, comme celui de Michel Sapin, ont été soigneusement tenus à l’écart et n’ont eu connaissance du contenu des accords que de façon partielle et seulement sur les sujets concernant les recettes de l’État !
Quant à moi, j’ai été « invité » à exécuter des dispositions, y compris fiscales, menées sous la houlette de Matignon par Emmanuel Macron et Ségolène Royal.
Avec le recul, je regrette de n’avoir pas montré plus de pugnacité sur ce dossier. Les conséquences de ces choix se mesurent régulièrement dans le portefeuille de nos concitoyens.
Parlementaire, j’aurais sans doute été virulent contre les ponts d’or faits aux professionnels des Travaux publics. Secrétaire d’État, la solidarité gouvernementale m’a conduit à me taire. D’autres domaines ont été émaillés de ce type de conflits d’intérêts entre public et privé : le secteur de la téléphonie avec l’attribution des fréquences hertziennes, celui de l’audiovisuel avec la TNT ou le partage des droits à diffuser de la publicité, de l’automobile avec la question du diesel, ou des transports aériens avec l’attribution des créneaux dans les aéroports… Mon souci de ne pas fragiliser mon gouvernement m’a amené à avaler des couleuvres trop souvent.
Les promesses…
Avec le recul, avec plus d’expérience, j’aurais dû mettre en jeu ma démission, menacer de parler à la presse, ameuter quelques amis députés… Ce n’est pas dans ma nature. D’autres l’ont fait à diverses occasions : Arnaud Montebourg sur Florange, Delphine Batho sur son budget du ministère de l’Écologie… Ils n’ont pas obtenu gain de cause pour autant.
Les relations entre la « puissance publique » et les sociétés concessionnaires comme les sociétés d’autoroute ont largement été critiquées par la Cour des comptes, l’Autorité indépendante chargée de la régulation du secteur ferroviaire – l’Arafer –, certains journalistes d’investigation et divers rapports parlementaires.
Tous pointaient les bénéfices très élevés des sociétés d’autoroutes, conséquences de contrats initiaux très mal conçus mais qui engageaient l’État. Mais les lobbies des grandes entreprises de travaux publics ont toujours obtenu, à tous les niveaux, les soutiens qui leur ont permis de gagner.
Certes, le péché originel n’a pas été commis par Emmanuel Macron ou les gouvernements de gauche. Cette privatisation des autoroutes a été bouclée en 2005-2006 par le tandem Jacques Chirac et son Premier ministre Dominique de Villepin. Elle avait suscité parmi les parlementaires nombre d’oppositions. Le ministre des Finances de l’époque, Thierry
Breton, s’était montré rassurant : « Ne craignez rien, car c’est l’État qui contrôlera et qui fixera les tarifs (des péages). » Les promesses n’engagent que ceux qui les croient. L’État n’a, évidemment, jamais fait le poids.
Cet avenant passé quelque peu dans mon dos m’a laissé un goût amer. Mais cette amertume personnelle n’est rien au regard des prélèvements supplémentaires payés par tous les usagers. Pour se rendre en vacances, aller à leur travail ou transporter des marchandises, ceux qui franchissent les barrières de péages doivent savoir en versant leur obole que cet argent ne va pas au budget de l’État, mais qu’il nourrit en partie quelques grosses entreprises et leurs actionnaires !
Le gouvernement, auquel j’ai appartenu, n’a pas inversé la tendance, au contraire. Une occasion manquée, de plus. Connaissant nos successeurs, je crains que l’avenir n’arrange rien.