Nicolas Tenzer, Sciences Po – USPC

Nous publions aujourd’hui le troisième et dernier volet de la série d’articles signés par Nicolas Tenzer sur la crise multiforme à laquelle doit face l’Europe et les ressources dont elle dispose pour la surmonter. Aujourd’hui, les moyens dont disposent les dirigeants de l’UE pour y parvenir.

Qu’est-ce que les dirigeants de l’Union européenne (UE) pourront faire des scénarios évoqués hier ? Quelle méthode d’action pourra être la leur ? Sans doute chacun devra-t-il anticiper les réactions de ses collègues et de son électorat et ne pourra-t-il aller au bout de ses idéaux. Mais si chaque dirigeant est paralysé par la peur, excessivement sensible aux réactions des groupes d’intérêt et aux partis extrêmes, et se laisse envahir par les considérations de gestion immédiate, rien ne se produira. Chacun a besoin d’une méthode, d’un discours et de propositions concrètes. Il convient de commencer selon l’ordre des raisons, en nouant les notions intriquées de valeurs et de projet, et en répondant aux menaces qui peuvent les miner.

Des valeurs en danger : une menace multidimensionnelle pour la sécurité

Les risques qui guettent l’Europe sont multiples, mais hiérarchisés. Certains visent en son cœur tandis que d’autres concernent telle ou telle politique. Les menaces pour ses valeurs qui soutiennent sa conception, son existence et sa légitimité dans le monde ont plus qu’une portée intellectuelle. Elles ont des conséquences immenses sur le plan international et sur la sécurité du continent européen.

Certes, les atteintes aux valeurs concernent la scène intérieure des pays : montée des extrêmes, intolérance, atteintes parfois aux droits de l’homme, à la liberté des médias et à l’indépendance de la justice. Sur un plan collectif, le renfermement de certains pays et des opinions publiques devant l’accueil des réfugiés fuyant des régimes meurtriers ou des guerres a constitué un test de robustesse peu rassurant de nos valeurs fondamentales dans une situation d’urgence imprévue.

La question des valeurs met surtout en question les fondements de l’action internationale de l’Europe : ni celle-ci ni les États-Unis n’ont été en mesure,en particulier en Syrie, de rendre effective la responsabilité de protéger. Pas plus n’ont-ils été en mesure de garantir l’intégrité d’un pays (l’Ukraine) qui, en février 2014, sur la place Maidan, a effectué une révolution au nom de ces valeurs.

Ils n’ont pas été capables de donner un visage concret au droit d’asile que l’Europe avait contribué à porter dans le droit international. Ni l’Europe, ni l’Amérique ne parviennent à dépasser la protestation verbale, lorsque le gouvernement illégal d’un pays annexé en violation de la loi internationale bafoue les droits d’une minorité – pensons aux Tatars de Crimée. Ajoutons la faiblesse de la diplomatie des droits de l’homme, en principe la marque de fabrique de l’Europe.

Or, l’atteinte aux valeurs fondamentales constitue une menace directe pour la sécurité de l’Europe. Un pays qui bafoue ostensiblement ces valeurs sur le plan interne, la Russie, y exporte son discours illibéral en même temps qu’il menace l’intégrité de l’Europe et de sa périphérie. La capacité de l’Europe de défendre l’Ukraine – par-delà les justes critiques à l’endroit de ses dirigeants en matière de corruption – sera le test vital pour l’Europe. Selon le mot de Karl Schwartzenberg, « C’est en Ukraine que se décidera le destin de l’Europe ».

Or, cette position n’est pas énoncée avec suffisamment de solennité par les dirigeants de l’Europe hors ceux des Pays baltes. Sans doute, les États membres ont-ils réussi jusqu’à présent à maintenir les sanctions contre la Russie, mais le « narratif » est indigent. L’Europe doit désormais expliquer pourquoi il est de son devoir de garder une position forte à l’endroit de Moscou et de ne jamais céder sur la défense des droits de l’homme et du droit international. Cette position doit être affirmée sans faux-semblant dans le prochain document, élaboré par le Service européen d’action extérieure, sur la stratégie européenne de sécurité.

Comme les États-Unis, l’Europe perd toute crédibilité en ne s’opposant pas avec la force indispensable au régime génocidaire de Bachar el-Assad et à ses principaux soutiens, la Russie et l’Iran.
Parallèlement, les dirigeants européens doivent s’affronter plus fermement aux partis qui défient les valeurs de l’Europe et aux personnalités qui agissent comme agents de propagande de Moscou, tout en consacrant les moyens nécessaires à la lutte contre la désinformation. C’est au nom de ces valeurs qu’ils pourront s’engager dans une politique continue d’élargissement en direction des pays européens qui les partagent. L’Europe est un continent de valeurs qui ne saurait laisser à ses marges ceux qui les illustrent.

Enfin, sur le plan intérieur, les valeurs de liberté requièrent une lutte sans failles contre l’intolérance, mais aussi contre les groupes qui entravent la liberté entière de leurs membres. L’Europe, ce « continent de la métaphysique » dont parlait Alexis Philonenko, est celui où la discussion infinie se conjugue avec la recherche – nourrie par le doute – de la vérité. La lutte contre toute propagande entre dans cet objectif.

Définir un projet pour l’Europe : l’ambition du réalisme

L’Europe n’est pas née d’hier. En tant qu’institution, l’Union européenne a une histoire et des acquis. Nul projet européen ne peut partir d’une table rase. Au-delà des critiques fondées de l’Europe actuelle, il ne peut s’abstraire de la nécessité de défendre l’Europe telle qu’elle est. Ce devoir d’honnêteté suppose de faire la part dans les échecs de l’Europe de ce qui relève de ses institutions et de ses membres. Rappeler les résultats incroyables de l’Europe en termes de géopolitique, de prospérité économique, et donc de niveau de vie, d’amélioration au quotidien de l’existence de chacun est une étape indispensable qui n’est pas que rhétorique.

Il faut répéter ce qu’aurait été le coût de la non-Europe, en termes de sécurité, de progrès social et de prospérité. Cela peut être difficile à entendre par les laissés-pour-compte, et il y en a. Mais sans l’Europe, leur situation serait pire encore. Il suffit de voyager en dehors du continent européen pour comprendre que l’Europe, malgré ses échecs et parfois un caractère mal identifié, est plus que la somme de ses membres. Elle reste un modèle inspirant en Asie, en Afrique et en Amérique latine.

Les critiques à l’endroit de l’Europe doivent être entendues. Passons sur celles de sa bureaucratisation : oui, l’Europe est souvent inefficace, formaliste, indifférente aux réalités vécues ; elle est aussi la proie de lobbies qui réussissent parfois à détourner l’impartialité des directives ; elle se perd fréquemment dans des détails qui finissent par obscurcir et saper les objectifs d’ensemble.

Plus essentiellement, l’Europe en tant qu’institution a partiellement failli dans la réalisation de plusieurs grands objectifs. Sur le plan économique, la stratégie de Lisbonne, présentée comme une espérance, a été loin de tenir ses promesses en termes de développement accéléré de l’économie de la connaissance et de la compétitivité. Les projets d’une Europe de l’industrie ont cédé le pas devant la réalité de l’économie et la politique de la concurrence a été accusée de désavantager les groupes européens dans la compétition mondiale. On pourrait gloser sur les faibles réalisations de l’Europe sociale.

Surtout, s’il est mis au crédit de l’Europe d’avoir rempli la promesse d’éviter la guerre sur le territoire de ses membres, elle n’a pas montré une grande unité et efficacité lors de la guerre en ex-Yougoslavie. Malgré une politique de sanctions nécessaire contre la Russie, elle n’a pas pu empêcher l’annexion de la Crimée et la guerre dans le Donbass. Encore moins n’a-t-elle été capable d’arrêter la guerre et le génocide en Syrie.

Dans tous ces cas, elle a montré sa dépendance par rapport aux moyens militaires américains. Les seules initiatives ont été prises par quelques États ou groupes d’États, non au niveau de toute l’Europe. On ne saurait dire non plus que les interventions militaires de la France au Sahel pour contenir la progression djihadiste aient été fortement soutenues au niveau européen.

Faut-il accuser l’Europe ? Oui, si l’on considère qu’elle ne dispose pas des institutions nécessaires. Non, puisque l’Europe n’est jamais que ce que les États souhaitent ou ne souhaitent pas qu’elle soit. Sur le fond, les divergences entre les États sur la Russie, le Moyen-Orient ou l’Afrique ne sont pas le fait de l’Europe. L’UE concentre les critiques sur ce dont elle n’est pas responsable. Si les dirigeants européens n’ont pas le courage de le dire ainsi à leurs peuples, aucune reconstruction sérieuse ne pourra être entreprise.

Encore plus pernicieuse est la tendance qui consiste à penser que l’Europe pourrait être la solution à tous les maux. Après les attentats de Bruxelles, on a vu fleurir les propositions, aussi définitives que mal informées, sur la création d’un service européen de renseignement. Or, autant le partage de l’information entre les polices au niveau européen et, parfois, la coordination opérationnelle de leur travail – qui existent déjà sont une nécessité, autant la mise en place d’un service européen de renseignement doté de compétences complètes relève de la méconnaissance de sa réalité. Cela reviendrait à recréer une énième bureaucratie inutile et sans valeur ajoutée.

Il est aussi frappant de voir certains des plus anti-Européens demander une harmonisation poussée du droit social en Europe, au-delà des garanties fondamentales, alors que les opinions publiques sont divisées sur le sujet. Être européen, c’est aussi choisir les sujets sur lesquels l’Europe est utile et possible.
Le principal risque est que les citoyens finissent par perdre de vue le projet et la substance de l’Europe.

S’il ne fallait définir que quatre idées directrices pour actualiser le projet européen, elles pourraient être celles qui suivent. Elles revêtent toutes un caractère d’urgence.

Quatre idées directrices pour l’Europe de 2030

La première reste l’idée de paix en Europe à l’origine du projet européen. Déjà endommagé en ex-Yougoslavie, ce fondement a été radicalement atteint avec l’invasion russe de l’est de l’Ukraine et l’annexion de la Crimée. Aucune grande puissance n’était à l’origine de la dernière guerre balkanique ; avec l’Ukraine, on assiste pour la première fois à une attaque et une appropriation en partie fondées sur des motifs – la « russianité » supposée d’une majorité de la population – identiques à ceux invoqués par Hitler pour envahir la Tchécoslovaquie – l’« aryanité » des Sudètes.

Sans doute, cette attaque ne concerne-t-elle pas un pays membre de l’Union européenne, mais elle frappe un pays du « voisinage » européen au sens géographique et institutionnel, ayant vocation à entrer dans l’Europe et qui a entrepris une révolution démocratique dans ce but. Or, si les dirigeants européens ne disent pas que c’est intolérable pour l’Europe et si leur politique n’est pas prioritairement de rétablir la souveraineté du pays envahi, s’ils font preuve de la moindre division, le fondement de tout projet européen s’effondrera.

Ainsi, ce qui va se passer en Ukraine dans les prochains mois et années sera un test pour l’avenir de l’Europe – plus que tout le reste. Que d’autres États, cette fois-ci membres de l’Union, soient directement menacés – les Pays baltes – ne rend que plus urgente la fixation de lignes rouges.

La deuxième idée directrice, qui lui est intrinsèquement liée, est celle de nos valeurs. Radicale nouveauté par rapport à la Première Guerre mondiale et à la guerre de 1870, la guerre contre l’Allemagne nazie et les puissances de l’Axe n’était pas seulement une guerre contre un envahisseur et une puissance hégémonique, mais contre un système de valeurs antinomique à tout ce que l’Europe pouvait chérir. Rétablir les conditions de la paix, après les camps de la mort, supposait pour l’Europe un corps de valeurs qui, seul, serait à même de la garantir et qui traduisait un choix. À nouveau, la décision quant à ces valeurs se formule de manière dramatique.

Certes, il s’est déjà posé lorsque l’Europe s’est affirmée à la fois contre le totalitarisme soviétique et les reliquats de dictature de l’Espagne franquiste, de la Grèce des Colonels et du Portugal de Salazar. Or, aujourd’hui, à nouveau, l’Europe s’affronte à des idéologies contraires en son sein, mais aussi du côté d’une puissance qui entend les faire régner à la fois par la propagande et par la force. Le contexte de ce conflit radical est nouveau : ce n’est plus celui de la confrontation à ce régime fermé, idéologiquement et économiquement, qu’était l’Union soviétique, mais à un système nettement plus intégré à l’économie mondiale et aux échanges et dont l’idéologie, tout aussi dangereuse, paraît à première vue moins close et « étrangère ».

Pourtant, jouant sur la séduction auprès de populations ayant « oublié » les principes de base de l’Europe, la Russie d’aujourd’hui est plus dangereuse. Plus habile et séductrice, forte de relais en apparence « modérés » qui ne sont pas limités aux extrêmes, Moscou dispose d’une capacité de pénétration plus invasive que par le passé. La réaffirmation de nos valeurs et la désignation de l’adversaire sont prioritaires pour des dirigeants européens tentés par le langage policé de la diplomatie.

La troisième idée de base n’est pas plus nouvelle, mais elle doit recevoir une concrétisation : l’Europe puissance. Pour se défendre, il lui faut se doter des moyens de la puissance ; pour compter dans le monde sur le plan économique et de l’influence, aussi. La puissance doit devenir le principe fédérateur de l’ensemble des stratégies européennes tant militaire qu’économique et doctrinale.

C’est en fonction de cet objectif qu’il convient de penser les relations avec les autres alliances militaires (OTAN principalement) et de sécurité (OSCE), donner une visibilité à un corps de défense européen spécifique voué aux opérations de rétablissement et de maintien de la paix lorsque le Conseil de sécurité des Nations unies apparaîtra comme défaillant ou paralysé par un veto, concevoir nos relations avec les autres grandes zones du monde, et orienter nos politiques en matière d’investissement, de compétitivité, d’innovation, de recherche et d’enseignement supérieur.

Enfin, la quatrième idée est celle de la citoyenneté. Il est banal de constater que l’Europe des citoyens n’existe pas. Certes, il existe partout des propagandistes de l’Europe ; certes, la plupart des étudiants ayant bénéficié d’Erasmus, vrai succès européen, ont comme intégré la réalité de l’Europe à leur système de reconnaissance. Mais cette citoyenneté européenne reste au mieux seconde par rapport à celle qui lie chacun à son pays, parfois aussi à sa région ou à sa communauté culturelle ou religieuse.

Le défi principal est de donner corps à cette citoyenneté sans État européen – il n’y en aura pas à vue humaine. Un premier pas serait franchi si chaque parlementaire européen exerçait, d’une part, un mandat exclusif, d’autre part, était élu dans le cadre d’une circonscription. Ainsi, chaque électeur aurait son député. Même si ce parlementaire avait une couleur politique identifiable nationalement, il serait présenté comme membre d’un parti européen et défendrait le programme européen de ce parti, non celui du parti national.

Ensuite, même si des progrès substantiels ont été accomplis dans le contrôle et la nomination de la Commission et de son président, la nécessité apparaît de s’acheminer progressivement vers une élection de cette personnalité au suffrage universel direct par les électeurs européens après une campagne européenne. On pourrait imaginer que chaque parti européen puisse proposer son candidat au suffrage.

Les règles de l’action : les étapes pour un projet

Pour donner corps à ce projet, les dirigeants européens, notamment ceux des grands pays et des pays fondateurs, doivent prendre des initiatives qui rompent avec la forme de retrait actuel, mélange de propos technocratiques et de prudence suicidaire. La dramatisation et l’emphase ne doivent pas être laissées aux extrêmes.

D’abord, un groupe de dirigeants, dont ceux de la France et de l’Allemagne, doivent prendre l’initiative d’un projet structuré conforme aux idées directrices qui viennent d’être énoncées. Si nous attendons un accord des 28 sur un tel projet, il ne se réalisera jamais. Cela ne signifie pas que tous n’aient pas vocation à y adhérer et un grand nombre à y participer.

L’alternative de l’Europe n’est pas entre un menu unique ou un menu à la carte pour chacun. Le plat principal doit être commun, et il ne saurait être végétarien et à basses calories ! Dans la mise en œuvre, il doit y avoir des groupes pionniers, mais le sens de la communauté ne saurait être menacé. Définir un projet ambitieux conduira à heurter et exigera des choix, mais la volonté d’avancer des grands pays doit demeurer inébranlable.

En particulier, la constitution de la force armée destinée aux opérations de rétablissement et de maintien de la paix pourrait être prise par les grands et quelques moyens pays de l’Union, sans attendre l’accord de tous. Imaginons que cette force ait existé : la capacité d’action de l’Europe en Syrie et en Ukraine aurait été tout autre, et peut-être le destin de ces pays différent.

Ensuite, les dirigeants européens doivent lancer un plan massif et coordonné de communication sur le projet européen et sur ses réussites. Il lui faut répondre aux critiques justifiées et dégager la responsabilité de l’Europe sur ce dont elle n’a pas à connaître. Il n’est point besoin d’unanimité. Quelques dirigeants – de grands, moyens et petits pays – peuvent faire le tour de l’Europe avec les responsables de la Commission pour vendre le nouveau projet européen. Ensemble, ils doivent parler de l’Europe et non de leur pays.

De plus, puisque le reste du monde doit compter pour l’Europe – ainsi y sera-t-elle reconnue, ces dirigeants, en association avec ceux des institutions européennes, doivent entreprendre une tournée des grandes capitales mondiales pour vendre l’Europe et bâtir des partenariats plus denses que ceux d’aujourd’hui.

Ils doivent apprendre à parler d’une voix. Pour les grands pays ou zones, un responsable de haut niveau doit être désigné, qui serait le numéro de téléphone de l’UE. Certes, cela n’empêcherait pas les relations bilatérales – laissons là l’illusion d’une ambassade européenne en Chine, par exemple, qui se substituerait à celles de l’Allemagne, du Royaume-Uni et de la France. Ces pays resteront rivaux sur le marché chinois. Mais il existe une place pour une représentation de l’Europe qui n’annule pas les intérêts des États.

Dans la relation transatlantique, prioritaire, il serait indispensable de mettre en place un groupe de haut niveau, qui se réunirait tous les deux ou trois mois, capable d’évoquer l’ensemble des sujets au cœur de cette relation, y compris les plus conflictuels, au-delà des rencontres officielles des dirigeants. Ce système de « groupes permanents communs » pourrait progressivement être étendu à d’autres pays et zones du monde.

Enfin, ces dirigeants doivent vite donner des signaux concrets, sans attendre que les autres suivent, de leur résolution d’agir. Outre l’armée européenne, il faudrait ajouter une politique d’innovation mieux coordonnée pour laquelle il y a des précédents heureux comme le CERN, le trop attendu gouvernement économique de la zone euro, quelques projets phares d’universités européennes d’excellence, attractives pour les élites du monde entier, la mise en place de programmes d’histoire européenne, et mille autres projets qui parlent aux citoyens.

Même si cela peut paraître symbolique, la désignation de personnalités de haut niveau comme ministres des Affaires européennes, avec un rattachement au chef de gouvernement, disposant d’une compétence propre pour tous les sujets européens et d’un pouvoir de coordination, aurait un impact concret dans chaque État – quelques pays doivent montrer le chemin.

Ces évolutions ne relèvent pas de l’utopie ; elles ne requièrent pas de bouleversement institutionnel ; elles exigent un peu de résolution, nourrie par la conscience de l’urgence et du possible retour de sombres temps. Jamais depuis la guerre les dirigeants de l’Europe n’ont porté une telle responsabilité : l’Histoire les jugera sur leur action européenne beaucoup plus que sur leur bilan national.

Nicolas Tenzer, professeur associé International Public Affairs, Sciences Po – USPC

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.