Pierre Berthelet, Université Laval
Les attaques, comme celles de Barcelone, entraînent, dans le microcosme médiatique français, des réactions sur le rôle que l’Europe doit jouer. Il faut l’avouer : certaines solutions préconisées laissent songeurs, car elles ne prennent pas véritablement en compte la réalité des progrès récents effectués en matière d’antiterroriste. Plusieurs pistes avancées se révèlent purement et simplement obsolètes, au regard des avancées majeures de ces derniers mois dans l’édification d’une Europe de la sécurité. Alors que la lutte antiterroriste relève traditionnellement des États au nom d’une sécurité entendue comme prérogative strictement nationale, il faut noter que l’UE est désormais un acteur « qui compte » dans le domaine de la gestion des menaces transnationales.
Il est vrai que le terrorisme est un phénomène durable pour l’Europe dans son ensemble, une source de préoccupation dans tous les États membres. Le chiffre total de victimes s’y élève à 2.400 depuis 2001. Le rapport d’Europol de 2016 sur cette menace avait d’ailleurs souligné que le nombre de personnes suspectes arrêtées en Europe pour terrorisme djihadiste a plus que quintuplé entre 2011 et 2015. Le rapport de 2017 fait certes état d’une diminution du nombre d’attaques en Europe (226 en 2014, 211 en 2015, 142 en 2016), mais celles-ci restent meurtrières, puisque 142 personnes sont mortes l’an dernier. Quant à l’année 2017, elle devrait, elle aussi, apporter son lot de victimes du terrorisme, en témoignent ces deux dernières attaques perpétrées en Catalogne.
Cette région espagnole vient de subir deux attentats à la voiture bélier, l’une à Barcelone et l’autre à Cambrils, au sud de Tarragone. La première d’entre elles a été la plus meurtrière puisqu’elle a fait plus d’une dizaine de morts et une centaine de blessés.
Des efforts européens peu visibles mais réels
Le rôle de l’UE dans la lutte antiterroriste s’est renforcé de manière incontestable ces quinze dernières années, au regard de différentes attaques (New York en 2001, Madrid en 2004, Londres en 2005). Depuis les attaques de Paris de 2015, ce rôle s’est sensiblement accru, grâce à la France, qui a joué un rôle d’aiguillon.
Les attaques terroristes en Europe ont été récurrentes au cours des derniers mois : à Nice, Berlin, Stockholm et à Londres générant une préoccupation permanente chez les dirigeants nationaux. Celle-ci se traduit par le maintien de la question terroriste en faut de l’agenda européen. Et les efforts entrepris, bien que souvent invisibles pour le citoyen, n’en sont pas moins notables.
Si la coopération bilatérale entre États – la France et l’Espagne par exemple – demeure forte, cette coopération s’est doublée depuis maintenant deux décennies d’une coopération multilatérale au sein de l’office européen de police, Europol. Depuis début 2016, l’UE a ainsi inauguré un centre spécifique dédié à la lutte antiterroriste, l’ECTC, composé d’experts nationaux. Ce centre sert tout à la fois à l’échange de renseignement et à la gestion du système européen de données sur les explosions. L’existence d’un tel système, une plate-forme destinée à la transmission de renseignements sur les incidents mettant en cause l’usage d’explosifs, se révèle pertinent. Les terroristes qui ont mené l’attaque de la station balnéaire de Cambrils portaient ainsi une ceinture d’explosifs, même si ces explosifs se sont relevés être factices au final.
Europol s’apparente à un « couteau suisse » apportant une palette de services. En cas d’attaque, l’office européen met, par exemple, à disposition des États cibles d’attentats son équipe d’intervention d’urgence (emergency response team, EMRT). Cette équipe a, d’ailleurs, été déployée à la suite des attentats de Paris de novembre 2015 pour contribuer aux enquêtes via la mobilisation d’experts d’Europol spécialisés dans la lutte antiterroriste et dans l’analyse criminelle. Certains de ces experts sont déployés sur le terrain, le but étant de fournir, dans l’urgence imposée par les attaques, une assistance rapide.
De l’absence de renseignement à la profusion de données sur l’antiterrorisme
Pourtant, Europol avait souffert, depuis sa création en 1995, d’un manque chronique d’informations, les États renâclant à partager des données sensibles. Le renseignement terroriste était échangé par voie bilatérale, en contournant ainsi le canal Europol. Or, la situation s’est améliorée à la fin des années 2000 et le début de cette décennie a confirmé la tendance. Les attaques terroristes de 2015 à Paris ont accéléré le mouvement, en impulsant un saut qualitatif supplémentaire. Le rapport d’activité d’Europol pour l’année 2016 révèle même à présent une situation problématique inverse, à savoir une profusion des données à traiter.
À la suite d’attaques, les États fournissent désormais à Europol une grande quantité de données à analyser rapidement. Le rapport d’Europol pour 2016 indique un accroissement de 20 % par rapport à 2014 du nombre de messages opérationnels échangés et une augmentation de plus de 60 % des recherches effectuées dans la base de données Europol, le Système d’information Europol (EIS). Quant au nombre de personnes figurant au titre de combattants étrangers dans un des fichiers antiterroristes d’Europol, il a été multiplié par six entre 2015 et 2016.
Le défi porte, dès lors, sur la gestion d’une information européenne désormais massive, largement alimentée et abondamment consultée. Un rapport de la Commission européenne datant de décembre 2016 précise, par exemple, que le Système d’information Schengen a été consulté 2,9 milliards de fois par les services de terrain en 2015, soit 1 milliard de plus qu’en 2014. L’enjeu porte en conséquence sur le compartimentage de cette information, du fait de l’existence de bases de données sécuritaires européennes fonctionnant en silo.
Renforcer la coordination sans créer un Big Brother européen
La stratégie de sécurité intérieure renouvelée pour la période 2015-2020, et approuvée par les 28 ministres de l’Intérieur de l’Union en juin 2015, avait mis en exergue l’importance de renforcer le partage et l’accessibilité des informations grâce à l’interopérabilité des bases de données. Quant à la Commission européenne, elle a mis au jour, au printemps 2016, les lacunes inhérentes à ce phénomène de systèmes d’information en silo.
Depuis lors, les travaux ont bien avancé et avant l’été 2017, les 28 ministres de l’Intérieur ont convenu des principaux axes à suivre, notamment :
- l’élaboration d’un portail de recherche européen permettant d’effectuer des recherches en parallèle dans tous les systèmes sécuritaires ;
- la future mise en place d’un répertoire commun de données d’identité. Sans entrer dans ce projet très technique, l’idée est de mutualiser les bases de données existantes en créant des ponts entre elles, sans les interconnecter – ce qui s’avérerait une tâche lourde, onéreuse et délicate du point de vue de la protection des données.
À cet égard, la Cour de justice européenne a rendu, en juillet 2017, un avis critique sur l’accord PNR (fichier passagers) « UE-Canada » dans lequel elle se révèle très sourcilleuse quant à la protection de la vie privée. Nul doute que les travaux menés en matière d’interopérabilité des bases de données se feront à l’avenir sous le regard attentif d’un juge désireux d’empêcher l’émergence d’un « Big Brother européen » en matière antiterroriste.
L’interopérabilité des bases de données est, quoi qu’il en soit, le chantier phare de l’Europe de la sécurité. En France, l’insécurité est souvent associée à Schengen en tant qu’espace de libre circulation, alors que la fragmentation des fichiers de sécurité et leur défaillance sont des facteurs bien plus importants de paralysie de la lutte antiterroriste. C’est ce que souligne avec justesse le quatrième rapport mensuel de la Commission européenne sur les progrès réalisés en vue de la création d’une « Union de la sécurité ».
C’est dans ce contexte qu’a été entreprise la réforme du système d’information Schengen (SIS). Parmi les mesures prévues dans le cadre de ce chantier ouvert en décembre 2016 figure l’introduction dans le SIS d’une catégorie spécifique de signalements, imposant des vérifications systématiques aux frontières extérieures dans cette base pour des Européens. Elle tire ainsi les leçons des ratés des contrôles policiers lors de la fuite de Salah Abdeslam vers la Belgique après les attentats du 13 novembre 2015.
Ménager les susceptibilités nationales
Alors, que faut-il penser de l’action européenne en matière antiterroriste ? Le dernier rapport mensuel sur cette « Union de la sécurité » en gestation, fin juillet 2017, est, à ce propos, intéressant à plus d’un titre. Il évalue positivement les efforts entrepris ces derniers mois dans le renforcement de la sécurité intérieure. Des outils européens – comme les équipes communes d’enquête et le mandat d’arrêt européen – apportent une véritable valeur ajoutée aux enquêteurs lors d’affaires dépassant le cadre national.
Il souligne ensuite l’importance d’une stratégie souple fondée sur une législation flexible, permettant une action adaptée à une menace en mutation rapide. C’est dans cette perspective qu’a été mis en place un groupe d’experts de haut niveau sur la radicalisation visant à faciliter le développement des politiques de l’UE dans ce domaine.
L’Union préfère adopter une approche dite « en réseaux », plutôt que de multiplier les bureaucraties rigides, créant des étages de décisions supplémentaires. Elle privilégie la mise en lien des organismes nationaux existants. Alors que les débats médiatiques se concentrent sur l’éventuelle création d’une super-agence européenne de renseignement, l’approche de l’Union reste pragmatique : ménager les souverainetés et faire fonctionner de manière optimale l’existant.
C’est le cas en ce qui concerne la « gouvernance européenne de la lutte contre la radicalisation » qui met en relation les responsables nationaux des politiques de prévention du terrorisme. La version actualisée des lignes directrices de la lute contre la radicalisation, approuvées par les ministres de l’Intérieur des 28 en juin 2017, prévoit une réunion plus fréquente du réseau de responsables nationaux de ces politiques.
Ce réseau vient compléter le Forum Internet de l’UE, destiné à faciliter le dialogue entre les secteurs public et privé sur la question de la radicalisation en ligne, ou le Centre d’excellence du réseau de sensibilisation à la radicalisation (RSR). Ce « réseau de réseaux d’experts nationaux » a publié, en août 2017, une étude fouillée sur le retour des combattants étrangers du Moyen-Orient, c’est-à-dire les « revenants ».
Le réseau d’experts spécialisés dans les cibles vulnérables – transports, manifestations sportives, centres commerciaux, écoles, etc. – s’inscrit dans la même veine. Il est une nouvelle illustration de cette approche pragmatique de l’Union en matière antiterroriste. Il s’agit d’une plateforme mise en place au niveau de l’UE visant à permettre à des représentants des États membres issus d’horizons divers (antiterrorisme, police, sécurité des transports et recherche) d’échanger leurs expériences dans le domaine des cibles dites « molles » (soft targets).
La création de cette plateforme fait suite à la tenue, en février 2017, d’un atelier sur la protection de ce type de cibles, organisé après les attaques dans le Thalys vers Paris en août 2015 et de Bruxelles de mars 2016. Les efforts de l’Union dans un domaine sensible pour les États membres (maintien de l’ordre public dans une perspective de lutte antiterroriste) se révèlent pertinents, comme en témoignent les attaques menées tant à Nice l’été dernier qu’en Catalogne cet été.
Les États responsables ultimes de la lutte antiterroriste
En guise de conclusion, il importe de préciser que les difficultés rencontrées dans la lutte antiterroriste européenne résultent avant tout de l’attitude des États eux-mêmes. Le rapport de fin juillet 2017 souligne bien les obstacles rencontrés par l’Union depuis de nombreuses années. Il insiste sur la mise en œuvre incomplète de certains instruments de l’UE par ces États, réduisant d’autant leur efficacité.
C’est le cas des transpositions tardives, par exemple pour ce qui est de la France de la législation européenne destinée à mieux contrôler les explosifs). C’est aussi le cas le non-utilisation des fonds européens. Alors même que l’UE a mis à la disposition des États membres une enveloppe spécifique pour combler des retards imputés aux coûts induits par la transposition nationale de la législation européenne, l’argent disponible n’est pas toujours pleinement utilisé par eux (par exemple le Fonds visant à faciliter l’échange de données sur l’immatriculation des véhicules, sur les empreintes digitales et sur l’ADN).
En définitive, la lutte antiterroriste gagne actuellement en efficacité, pour peu que les États, les principaux pourvoyeurs de sécurité, s’impliquent en profondeur. C’est ce qu’ils font en alliant les actes à un discours politique volontariste à la suite des multiples attaques. Même si la marge de progression est importante, il faut reconnaître que les évolutions de la construction européenne dans ce domaine sont rapides et substantielles. D’ores et déjà, la physionomie de l’Europe de la sécurité de 2017, n’a rien à voir avec celle d’avant les attentats parisiens de novembre 2015.
Pierre Berthelet, Docteur en droit et chercheur postdoctoral en sécurité intérieure, Université Laval
La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.
