Vers une fonction publique moins attractive ?

Guillaume Bagard, Université de Lorraine

Afin de respecter l’engagement présidentiel de supprimer 120 000 postes d’ici la fin du quinquennat, le gouvernement a annoncé un « plan de départ volontaire » et un « élargissement du recours au contrat » pour « transformer l’action publique ».

Actuellement, sur près de 5,67 millions de salariés de la fonction publique, on compte 1,25 million de non statutaires. Le statut reste la norme générale tandis que l’emploi de non-titulaires est particulièrement encadré par la loi et limité à des circonstances bien définies.

De nombreux aspects de la réforme sont absents du débat public : quelles compétences nécessitent les métiers de la fonction publique ? Quels critères de recrutement pour les contractuels ? Et comment trouver sa place au sein de l’administration pour une durée déterminée, alors que tout le système d’avancement est basé sur de longues carrières ?

L’évolution des métiers de la fonction publique

Les nouvelles technologies ont complètement bouleversé le fonctionnement de l’administration provoquant de facto une évolution des compétences au sein de la fonction publique.

Prenons l’exemple Anne-Marie, officier d’État civil dans une commune de taille moyenne, des années 70 jusqu’aux années 2000 : dotée d’une excellente mémoire, Annie connaît par cœur tous les habitants du village. Elle maîtrise la dactylographie, ne commet jamais de fautes d’orthographe, et sa bonne humeur accompagne les habitants dans leurs formalités administratives.

Dans la nomenclature de la fonction publique, son poste est classé à l’époque « catégorie D », c’est-à-dire d’exécution, et sera réhaussé en 1988 « catégorie C » c’est-à-dire d’application après la disparation du grade D. Dans la France Pompidolienne, marquée par le plein emploi, l’entrée dans la vie active se faisait à partir du « certificat d’études », c’est dans l’exercice de son métier qu’Annie s’est formée avant d’être titularisée.

Aujourd’hui, le même métier a considérablement évolué et nécessite d’autres compétences. D’abord l’État civil est à présent informatisé, et se fait à partir de logiciels plutôt techniques.

Pour Gwendoline secrétaire de Mairie en 2018, dans une commune similaire à celle d’Anne-Marie, il a fallu être opérationnelle presque dès son recrutement.

Avec l’arrivée des ordinateurs, il n’y a plus que deux fonctionnaires dévolus aux tâches administratives de la mairie, Gwendoline doit donc être polyvalente sur plusieurs services à la fois : urbanisme, État civil, comptabilité, rédaction des arrêtés municipaux…

Recrutée agent administratif de catégorie C, Gwendoline est diplômée d’un Master de droit des collectivités territoriales. Le poste de secrétaire de mairie qu’elle occupe, peut varier de la catégorie A, B, et C selon le nombre d’habitants de la commune et ses capacités financières.

Gwendoline espère tenter les concours pour progresser au sein de la fonction publique territoriale mais est-ce que les exigences de son poste et la pression exercée désormais sur les fonctionnaires territoriaux le lui permettront toujours ?

La sélection par concours

Si ces métiers ont évolué, le système de recrutement des fonctionnaires est à peu près demeuré inchangé : pour entrer dans la fonction publique, il faut la plupart du temps réussir un concours nécessitant théoriquement le brevet, le baccalauréat ou la licence en fonction des catégories. Nombreux sont les candidats à se présenter pour un nombre de places toujours plus restreint. On constate que parmi les critères de recrutement, la culture générale a, peu à peu, laissé place à des exigences plus professionnelles pour répondre au mieux aux besoins des employeurs publics.

Dans les faits, les candidats sont aujourd’hui le plus souvent titulaires de diplômes plus élevés que celui exigé pour tenter le concours et cette tendance s’accroît sensiblement dans le profil des lauréats (voir schéma).

Les diplômés de l’université irriguent les administrations dont la technicité des métiers est sans doute sous-estimée par le grand public.

Outre le diplôme, on remarque que beaucoup de lauréats ont eu déjà une ou plusieurs expériences professionnelles au sein de l’administration en tant que contractuels ou ont réussi un concours d’une catégorie inférieure, ce qui leur assurent déjà une bonne connaissance du service public.

Autres facteurs importants, la préparation du concours influe sur le résultat, et il est aussi notable que les femmes réussissent en moyenne mieux les concours, notamment ceux de catégorie A. Des études ont montré la féminisation de la fonction publique même si des inégalités persistent à travers la progression de carrière.

Par ailleurs, même les fonctionnaires entrés sans diplômes ont pu se former grâce à une formation continue de qualité, propre à la fonction publique, mise en place par ses écoles et le CNFPT.

Les clichés véhiculés dans l’imagerie populaire ont de quoi déconcerter une administration de plus en plus diplômée, qu’au contraire on pourrait presque accuser d’élitiste, compte tenu de la forte sélection liée au recrutement, plus particulièrement pour les titulaires des catégories A et B.

Vers un recrutement sur titres ?

Si le personnel de la fonction publique n’est plus recruté seulement sur concours, il faut donc qu’il le soit sur d’autres critères objectifs, par exemple des diplômes acquis à l’université.

Historiquement, c’est à partir du XIII^e siècle, que l’alliance entre le pouvoir royal et les facultés de droit a permis l’émergence d’un État en France. Il serait sain de renouer cette union à travers des diplômes à réaliser en alternance avec les administrations.

Déjà des universités en partenariat avec des centres de gestion proposent des D.U. de gestionnaire administratif/secrétaire de mairie. Ces formations s’ajoutent aux traditionnels licences et masters d’administration, et de droit public.

Ce serait l’occasion pour l’État, à la fois de reconnaître la large palette de compétences exigées au sein de la fonction publique, mais aussi la qualité de la formation professionnelle à l’université.

Sans ces garde-fous, l’élargissement à davantage de contractuels pourrait rapidement conduire à de dangereux excès, comme renoncer à des fonctionnaires compétents via le plan de départ concerté pour laisser des élus embaucher des personnes ne disposant pas des savoir-faire nécessaires.

Les controversés contrats des collaborateurs parlementaires

Le recours au contrat existe déjà pour certains salariés d’institution publique, par exemple les fameux collaborateurs parlementaires dont les scandales lors de la dernière présidentielle ont révélé le statut très « permissif » :

Le député gère ainsi une enveloppe de 10 581 euros, il peut recruter la personne qu’il souhaite sans être tenu par une exigence de concours ou de diplôme, à l’exception des « emplois familiaux » suite à une réforme récente qui témoigne des stigmates du « Pénélope gate ».

Plus intéressant, « les collaborateurs sont recrutés sur la base d’un contrat de travail de droit privé. », concept quelque peu curieux pour une institution publique telle l’Assemblée nationale, en revanche, le contrat devient public, si le député recrute un fonctionnaire en détachement.

Le contrat est en principe de durée indéterminée, c’est-à-dire qu’il perdurera en cas de réélection du député, et s’interrompra avec le mandat dans le cas contraire, mais ce contrat peut aussi être à durée déterminée si le député employeur le décide.

Ce genre de contrat de droit privé serait sans doute jugé inconstitutionnel s’il était appliqué à toutes les administrations, mais dans le cas inverse, il porterait un coup certain à l’attractivité de la fonction publique.

La progression au sein de la fonction publique

Dans la fonction publique, gravir les échelons dépend d’un savant mélange entre l’expérience et la compétence. Une carrière dans l’administration est en effet rythmée par des concours et des examens professionnels, il s’agit du moyen classique pour monter en grade, le tout ajusté par une dose de promotion interne.

L’appareil d’État décide de l’avancement de millions de salariés, et au sein de ses administrations, les revendications sont monnaie courante. La moindre réforme peut bousculer un équilibre et entraîner dans un effet boule de neige de nombreuses autres velléités d’évolution.

Le statut du fonctionnaire n’est que la contrepartie d’un salaire au départ faible mais qui progresse au fur et à mesure de la carrière. Si l’État choisit le recours à davantage de contractuels, il conviendrait de les rémunérer en intégrant une moyenne de cette progressivité salariale.

C’est la perspective d’évolution et la stabilité de l’emploi qui motivent les fonctionnaires à effectuer toute leur carrière au sein de l’administration.

Les oubliés de la réforme

Emmanuel Macron promettait lors de sa campagne : « Nous développerons le recrutement sur contrat dans les fonctions non régaliennes ». Cette terminologie est souvent répétée dans les médias sans que le sens véritable ne soit ni précisé, ni compris.

Le mot régalien fait allusion à l’ancien régime, et renvoie aux personnes au service de la royauté : certains étaient officiers, c’est-à-dire propriétaires de leur charge, d’autres choisis par le roi lui-même et révocables à tout moment, les commissaires.

C’est seulement au lendemain de la Seconde Guerre mondiale que le premier statut général de la fonction publique sera défini par la loi du 19 octobre 1946.

Sous l’ancien régime, Les « fonctions régaliennes » se limitaient à la défense, la justice, la police et la fiscalité. Certes le pouvoir de police administrative sous l’ancien régime pouvait toucher de multiples aspects, y compris économiques comme le commerce de grains ou la réglementation des corporations de métier, pour autant il n’existait pas de fonction publique hospitalière, ou rattachée au ministère de l’Éducation nationale, ni non plus un corps de fonctionnaires territoriaux comme aujourd’hui.

Il apparaîtrait très surprenant que le gouvernement veuille diminuer les postes de titulaires dans les hôpitaux, et l’État n’a pas le pouvoir de réduire la fonction publique territoriale sans porter atteinte au droit constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Même si les baisses de dotations répétées contraignent déjà les territoires à restreindre leur personnel.

Ainsi le flou demeure sur les emplois préservés et ceux ciblés par ce « plan de départ volontaire ». Le candidat Macron projetait aussi qu’un quart des grands directeurs ministériels ne soit pas fonctionnaire. Un engagement qu’il semble depuis avoir oublié, car rien dans la réforme annoncée n’impacterait la haute fonction publique.

Quoi qu’il en soit, l’exécutif aurait tort de négliger les enquêtes d’opinions régulières qui montrent l’attachement des Français pour la qualité de leurs services publics.

Guillaume Bagard, Doctorant contractuel chargé d’enseignement en Droit, Université de Lorraine

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.