« Il y a dans le processus démocratique et dans son fonctionnement un absent. Dans la politique française, cet absent est la figure du roi, dont je pense fondamentalement que le peuple français n’a pas voulu la mort[…] » Emmanuel Macron
Cette réflexion provient d’une interview donnée par Emmanuel Macron en 2015. Depuis lors, le candidat Macron s’est mué en un monarque républicain qui accueille Vladimir Poutine à Versailles au détour d’une exposition sur le Tsar Pierre le Grand. Les commentaires ont fusé sur le style présidentiel et la dimension symbolique de l’Ancien Régime. Pourtant derrière cette communication, il existe des réalités juridiques.
La Ve République n’assume pas seulement une continuité culturelle avec l’Ancien Régime comme, par exemple, à travers l’utilisation des châteaux et hôtels particuliers au profit des hauts dignitaires de la République. La nature même du régime se fonde sur une ambiguïté institutionnelle permanente.
Le droit de grâce
Sous l’ancien régime, « toute justice vient du roi. » Les tribunaux comme les parlements qui jugent en appel n’exercent qu’une justice déléguée au nom du monarque, qui peut donc se saisir de toutes affaires judiciaires, c’est le pouvoir d’évocation. Le justiciable peut aussi se tourner vers le roi après épuisement de tous les autres recours, c’est son pouvoir de cassation.
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Le droit de Grâce et les lettres de cachet s’inscrivent dans la même logique. Le roi peut aussi bien dispenser un de ses sujets d’exécuter une peine d’un de ses tribunaux, qu’il peut l’emprisonner arbitrairement.
Quand François Hollande gracie Jacqueline Sauvage, la décision provoque un tollé chez les magistrats. Ces derniers avaient auparavant rejeté la demande de libération conditionnelle de la requérante, mais cette sentence fut balayée d’un revers de main présidentiel.
La subordination du parquet à la Chancellerie
En France, la justice n’est pas un pouvoir mais une autorité, c’est-à-dire que la légitimité appartient au pouvoir exécutif, qui daigne la transmettre à « l’autorité judiciaire ». Certes, la justice est réputée indépendante, mais c’est au Président – à travers l’article 64 de la Constitution – qu’il convient de garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire.
Lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation, Emmanuel Macron, fidèle à son fameux « en même temps », a déclaré souhaiter que le parquet soit à la fois le relais de la politique pénale du gouvernement, tout en prétendant garantir l’indépendance du ministère public. Ces deux exigences semblent contradictoires : si le parquet était véritablement indépendant du pouvoir exécutif, les magistrats seraient alors libres de porter la politique pénale qu’ils souhaiteraient dans le respect de la loi.
D’ailleurs, depuis l’Ancien Régime, la position du procureur demeure ambiguë. Comme le dit l’adage : « La plume est serve, mais la parole est libre ». En effet, si le parquet est subordonné au ministère de la Justice, il existe une exception : lors des réquisitions à l’audience, où un magistrat du parquet reste libre de s’exprimer comme il l’entend, y compris en contradiction avec les pièces qu’il a précédemment versées à la procédure. Contesté par les magistrats, ce lien constitue un héritage régalien de plus au sein de la République.
Le statut juridictionnel du Président
Le Président ne peut être tenu responsable devant la justice ordinaire pour des actes commis durant son mandat. Cette irresponsabilité vaut aussi bien dans le domaine politique, pénal, civil qu’administratif. Seule exception prévue par la Constitution : « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatibles avec l’exercice de son mandat » et devant la Cour pénale internationale (CPI).
Cette irresponsabilité correspond également à un héritage régalien : en effet, le roi n’était pas lié par les lois ordinaires. Il possédait une « immunité législative », étant à l’origine des lois du royaume.
Une monarchie encadrée par des droits fondamentaux
Si le monarque n’était pas soumis aux lois ordinaires, il l’était en revanche aux lois fondamentales du royaume. Son pouvoir étant de droit divin, la puissance du clergé, véritable contre-pouvoir, l’obligeait à respecter cette fondamentalisation du droit.
Pareillement, le Président ne peut aller à l’encontre des droits fondamentaux reconnus par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et accolée à la Constitution via son préambule. La décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971 consacre cette valeur constitutionnelle du préambule de la Constitution.
Les pleins pouvoirs
Les constitutionnalistes préfèrent souvent utiliser le terme de « pouvoirs exceptionnels du président de la République ». Pourtant, le terme de « pleins pouvoirs » qualifie mieux l’article 16 de la Constitution et sa nature monarchique.
L’idée de cette disposition est qu’en période de crise, le Président retrouve la « plénitude de ses pouvoirs ». Cela se traduit par un cumul des pouvoirs exécutifs et législatifs, à l’instar du roi sous l’ancien régime.
Du lit de justice au 49-3
Le 49.3 est une disposition constitutionnelle qui permet à l’exécutif de faire adopter une loi sans que les parlementaires ne puissent l’amender, sauf à renverser le gouvernement. Durant le dernier quinquennat, son utilisation a été dénoncée comme « une sorte de coup d’État ».
Pierre Louis Dumesnil
Cette pratique renvoie à une autre propre à l’Ancien Régime, le lit de justice. Lorsque les parlementaires refusaient d’enregistrer un texte, le roi venait présider en personne la séance du Parlement. Suivant l’adage « adveniente principe, cessat magistratus » (« quand le Prince arrive, les magistrats se taisent »), ces derniers perdaient alors leur rôle de juge pour redevenir de simples conseillers et devaient adopter le texte tel quel, sans pouvoir faire usage de leur droit de remontrance.
La dissolution
L’article 12 de la Constitution de 1958 offre au Président le pouvoir discrétionnaire de dissoudre l’Assemblée nationale. Son utilisation à sens unique – l’Assemblée ne peut renverser que le gouvernement et non le Président – a souvent créé la polémique, rappelant plusieurs dissolutions des régimes antérieurs.
Le 12 avril 1771, Louis XV et son chancelier Maupeou décident le renvoi et l’exil des Parlements, des institutions datant du Moyen âge qui exerçaient un pouvoir de justice délégué au nom du roi. Cette décision représente un acte fort de la monarchie, très décrié par la population. Si Louis XV avait affirmé lors de l’évènement : « Je ne changerai jamais », son successeur Louis XVI rappellera les Parlements lors de son accession au trône.
En 1830, Charles X tentera d’utiliser par deux fois l’article 14 de la charte de 1814 qui permet la dissolution du Parlement, rejetant ainsi le verdict des urnes et la logique parlementaire. Cette décision sera un échec et provoquera la Révolution des trois Glorieuses qui aboutira à la Monarchie de Juillet. Il en résultera l’adage : « Dissolution ne vaut qu’une fois. »
Le 16 mai 1877, le Président Mac Mahon utilise son pouvoir de dissolution à l’encontre d’une chambre élue l’année précédente, l’opposition crie alors au coup d’État. Convoqués, les électeurs renforcent leur précédent vote ; et Gambetta appelle le Président à « se soumettre ou se démettre. »
La question du régime : le véritable clivage gauche-droite
Ministère de la Justice
La question du régime est historiquement à l’origine du clivage gauche-droite depuis le vote qui décida de l’exécution de Louis XVI, le 21 janvier 1793. Dans l’hémicycle, les partisans de la République se répartirent à gauche, tandis que ceux qui souhaitaient sauver la royauté vinrent à droite.
Pour la gauche, la légitimité du pouvoir est populaire, comme le défend Jean‑Jacques Rousseau dans le Contrat social. Concrètement, cela s’est souvent traduit par une instabilité parlementaire que dénonçait Charles de Gaulle en juin 1946 dans son discours de Bayeux, à l’origine de la Ve République.
Le général défendait l’ordre et un parlement rationalisé. Ces idées correspondent à celles de la monarchie avec lesquelles renoue la Ve République. Le rôle du Président a, depuis, été renforcé par l’élection au suffrage universel du président de la République, ainsi que le passage au quinquennat qui assure systématiquement la majorité au chef d’État nouvellement élu.
Ainsi, la Ve n’est pas tout à fait « un régime parlementaire », sans être pas non plus un « régime présidentiel ». Selon les mots célèbres du professeur de droit Maurice Duverger, elle s’apparente plutôt à une « monarchie républicaine ».
La Ve République, a dès sa création, fait l’objet de critiques : en 1964, François Mitterrand publiait à son encontre un véritable réquisitoire, « Le coup d’État permanent ». Lors de la dernière présidentielle, Jean‑Luc Mélenchon et Benoît Hamon, entre autres, militaient pour son abolition et la proclamation d’une VIe République,. A l’inverse, Emmanuel Macron reste attaché à Ve, comme une permanence du clivage originel.
Dans l’interview de 2015 précédemment cité, l’actuel locataire de l’Élysée estimait que « la Terreur a creusé un vide émotionnel, imaginaire, collectif : le roi n’est plus là ! » Selon Emmanuel Macron, « ce qu’on attend du président de la République, c’est qu’il occupe cette fonction ».
À moins que la prochaine échéance présidentielle ne vienne lui rappeler la précarité d’un règne en République.
Guillaume Bagard, Doctorant contractuel chargé d’enseignement en Droit, Université de Lorraine
La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.
