Quel avenir pour l’Union européenne : rebond ou destin « façon puzzle » ?

Yves Petit, Université de Lorraine

Les deux traités de Rome du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom) sont entrés en vigueur le 1^er janvier 1958. Au début de l’année 2018, à l’heure de la commémoration de leur soixantième anniversaire, l’Union européenne traverse, selon le Président de la Commission européenne Jean‑Claude Juncker « du moins en partie, une crise existentielle ». Une crise encore et toujours latente.

En d’autres termes, la « polycrise actuelle » perdure. Celle-ci est caractérisée par une addition de défis internes et externes : crise économique et financière, crise migratoire, crise des valeurs, attentats terroristes, montée des populismes, « America first » de Donald Trump, insécurité aux frontières de l’UE.

Circonstance aggravante, le Brexit est fréquemment perçu comme un symptôme supplémentaire de cette « polycrise » et de l’impasse dans laquelle se trouve l’UE depuis de trop longues années.

Porté par la « révolution communautaire » initiée par la Déclaration Schuman du 9 mai 1950, le projet européen – qui s’est appuyé au départ sur le traité CECA du 18 avril 1951 et les deux traités de 1957 – vit des heures difficiles. Il semble atteint dans ses fondements mêmes.

La « mission » des traités de Rome était pourtant portée par une grande ambition politique : mettre sur pied une communauté de destin pour les peuples européens. L’épigraphe placé en tête des Mémoires de Jean Monnet – « Nous ne coalisons pas des États, nous unissons des hommes » –, est contrecarré par de nombreuses fractures européennes. Pour les surmonter et faire face au choc existentiel auquel est confrontée l’UE, seule une refondation ambitieuse permettra l’émergence d’une nouvelle Europe.

La « mission historique » des traités de Rome

Les deux traités n’ont pas connu le même destin. Alors que Jean Monnet avait placé ses espoirs dans le traité CEEA, c’est le traité CEE qui a finalement connu le plus grand succès.

En prenant en considération les trois Communautés, l’objectif des Pères fondateurs n’était pas uniquement de créer une zone de paix en Europe de l’Ouest, mais également de conserver un rôle mondial à l’Europe, question toujours d’actualité en 2018.

Comme le remarque Sylvie Goulard au sujet de l’avant-propos du Rapport Spaak en 1956, celui-ci « a préparé la voie au traité de Rome ». En revanche, il « n’évoque ni la paix, ni la réconciliation franco-allemande mais, pour l’essentiel, les moyens de rattraper le retard économique des Européens vis-à-vis des Américains et des Russes, dans des domaines stratégiques comme l’aéronautique, l’industrie automobile ou l’énergie atomique. »

Cette vision a été réaffirmée dans la Déclaration de Copenhague du 14 décembre 1973, qui comporte une partie sur « l’identité européenne par rapport au monde », et précise que dans le domaine des relations extérieures, les États membres « s’attacheront à définir progressivement leur identité vis-à-vis des autres entités politiques. »

En précisant que les Six étaient « déterminés à établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens », le premier alinéa du Préambule du traité CEE a affirmé d’emblée que la construction européenne était unique en son genre et par son ambition.

Sans cette aspiration, l’Europe ne serait sans doute jamais « devenue un ordre juridique, la Cour (de justice) étant son porte-parole dans ce domaine ». L’UE est en effet une Union de droit et par le droit, qui a toujours été, selon la formule du début des années 1970 du juge Pierre Pescatore, « un puissant levier de l’intégration ».

Trois fractures européennes et trois crises

Chacune des trois crises majeures que l’UE doit surmonter peut être associée à une de ses valeurs existentielles : la crise de l’euro va de pair avec la convergence économique ; celle des migrants avec le principe de solidarité ; le Brexit avec l’irréversibilité de la construction européenne.

Elles invitent à la réflexion et font ressortir que la solidité de la construction européenne et la désintégration de l’Union sont en jeu, avec l’apparition de fractures aussi profondes. Ces fractures sont aggravées par la fragmentation à l’œuvre au sein de plusieurs États membres. Elle se matérialise par les revendications d’indépendance en Écosse ou en Catalogne, qui mettent à mal tant l’identité des États nationaux que l’identité européenne.

La fracture Nord/Sud. Depuis la crise grecque et un éventuel Grexit, le clivage Nord/Sud a opposé, en paraphrasant la célèbre fable de Jean de la Fontaine, les « cigales » (États membres du Sud) et les « fourmis » (États membres du Nord). Au sein de la zone euro, les positions sont fréquemment éloignées : à la solidarité mise en avant par la France, l’Allemagne répond discipline budgétaire avant tout.

« L’UE du Sud » existe, comme le prouve le quatrième sommet des pays du sud de l’UE. Il a réuni à Rome le 10 janvier 2018 Chypre, l’Espagne, la France, la Grèce, Malte, le Portugal et l’Italie. La Déclaration adoptée à l’issue de cette réunion a mis notamment en exergue la consolidation de la zone euro ou encore la mise en place d’un régime d’asile européen commun.

La fracture Est/Ouest. À l’évidence, au sein de l’UE, un fossé se creuse également entre États membres de l’Ouest et États membres de l’Est, accentuant ainsi la vision d’une Union désunie. La division n’est plus seulement économique, mais également (avant tout ?) politique. Alors que l’élargissement de l’UE repose sur un « mimétisme communautaire », les nouveaux membres devant en quelque sorte reprendre l’acquis accepté par les anciens, plusieurs d’entre eux rejettent les valeurs incarnant la démocratie occidentale et choisissent un modèle de « démocratie illibérale ». Ils rejettent également les valeurs de l’UE énoncées à l’article 2 TUE, parmi lesquelles l’État de droit.

Le recours en annulation de la Slovaquie contre la deuxième décision de relocalisation des migrants a, selon Fabienne Gazin, mis en évidence « la vision de « dés-intégration » européenne » de plusieurs États membres. Dans ses conclusions, l’avocat général Yves Bot n’a pas hésité à rappeler que la solidarité « constitue à la fois la raison d’être et l’objectif du projet européen », et que cette crise migratoire cachait en réalité une autre crise, « à savoir celle du projet d’intégration ».

Le Brexit. L’année 2016 et le Brexit sont certainement synonymes d’un recul historique de la construction européenne, qui ébranle les fondations de l’Union, voire même la dévalorise car le choix britannique de se retirer de l’UE fait ressortir a contrario qu’en être membre apparaît désormais comme un choix politique parmi d’autres !

Comme le politologue Ivan Krastev qui estime « que le train de la désintégration a quitté la gare de Bruxelles », ne peut-on pas affirmer que l’UE pourrait être « condamnée à se désagréger à la manière de l’Empire des Habsbourg ? ». Ce qui est sûr, en revanche, c’est que le Brexit a rendu plus que nécessaire une refondation politique de l’UE.

La nécessaire refondation politique à 27

La question de la refondation se pose, car la crise qui touche l’UE est également une crise de confiance, les citoyens européens exprimant de plus en plus de doutes envers le projet d’intégration et son caractère démocratique. Par conséquent, une refondation politique d’envergure s’impose. Le président de la République, Emmanuel Macron, a d’ailleurs pris l’initiative d’organiser des conventions démocratiques de refondation de l’UE, afin de renforcer l’adhésion (et la réappropriation) des citoyens au projet européen.

Un rebond nécessaire. Du fait d’un contexte international et intérieur favorable pour l’UE, 2018 devrait être ainsi une année décisive pour s’engager dans l’entreprise de la refondation.

En dépit des difficultés rencontrées par l’Allemagne pour former un nouveau gouvernement, le couple franco-allemand devrait à nouveau pouvoir jouer un rôle moteur. La future « Grande coalition » devrait se construire sur la base d’un accord favorable au projet européen, avec notamment un renforcement de la zone euro. Il pourrait se traduire par la création d’un budget, d’un Parlement, d’un Fonds (de réponse aux crises) de la zone euro, et d’un poste de ministre européen de l’Économie et des Finances.

Les propositions de réforme de la zone euro ne manquent pas. Le bal a été ouvert par le discours de la Sorbonne du 26 septembre 2017 du président de la République française, Emmanuel Macron. Puis la Commission a proposé le 6 décembre 2017 une feuille de route pour approfondir l’UEM et, le 17 janvier 2018, quatorze économistes franco-allemands ont montré qu’une convergence était possible – malgré des approches différentes –, pour réformer la zone euro et conforter la monnaie unique.

Une différenciation indispensable. Un élément incontournable de cette refondation consistera certainement à introduire davantage de différenciation au sein de l’UE, comme l’a reconnu la Déclaration de Rome du 25 mars 2017. Elle s’est prononcée en faveur d’une Europe des avant-gardes, permettant d’avancer dans la même direction à des rythmes différents selon une intégration à plusieurs vitesses, sans laisser d’États membres sur le côté – ce qui suppose une différenciation opportunément choisie, et sans évolution subreptice vers deux Europe, dont une de seconde zone. C’est ce que craignent les États membres de l’Est.

Une nouvelle coopération structurée en matière de défense, lancée le 11 décembre 2017 et ayant pour but de permettre à 25 États membres de renforcer leur coopération dans les domaines de la sécurité et de la défense, semble venir combler l’amputation stratégique résultant du Brexit.

D’autres coopérations renforcées devront suivre, tout en conciliant au mieux les deux branches de l’alternative entre unité de l’Union et différenciation. À 27 États membres, la différenciation ne s’impose-t-elle pas d’elle-même ? Il apparaît à tout le moins nécessaire que cette refondation politique se forme autour d’un ensemble d’États qui soient clairement identifiables pour les citoyens de l’UE et sur la scène internationale.

Vers une nouvelle Europe ?

Avec l’impératif de la refondation, comme l’a écrit Edgar Morin en 1990 en second épilogue à son ouvrage « Penser l’Europe », nous sommes donc à nouveau « sollicités à repenser l’Europe ». La difficulté provient du fait qu’elle « n’a pas le programme préalable de sa transformation », que sa « métamorphose est inachevée ». À l’évidence, « l’effort décisif est à faire. La métamorphose peut avorter, mais elle est en cours. Le savoir, c’est y contribuer. »

Argument supplémentaire pour Luuk Van Middelaar, plume de l’ancien Président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, le telos de cette nouvelle Europe n’est pas encore atteint, mais « la puissance du telos européen est telle que chaque crise le réanime ; dans la confusion, l’espoir de rédemption laisse place à un désir plus fondamental encore, celui d’affronter plus avant l’avenir ensemble ».

La refondation est ainsi synonyme de réflexion sur le devenir de l’UE, mais ce grand chantier vient juste de débuter et de nombreuses pierres sont à tailler pour l’équarrir !

Yves Petit, Professeur de droit public, Université de Lorraine

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.