Kofi Annan, une vie au service de l’ONU

Chloé Maurel, Centre national de la recherche scientifique (CNRS)

Kofi Annan est le premier Secrétaire général de l’ONU à sortir des rangs du personnel de l’organisation : lorsqu’il est élu, il a déjà travaillé 35 ans comme fonctionnaire international à l’ONU, dont il a gravi tous les échelons. Il connaît donc bien l’organisation de l’intérieur.

Une formation internationale et une carrière précoce aux Nations unies

Né en 1938 au Ghana, il apprend très tôt plusieurs langues : l’anglais, le français et de nombreuses langues africaines. Durant son enfance, son père travaille pour une filiale d’Unilever et la famille déménage souvent à travers le pays, ce qui lui permet de découvrir différents groupes de population du Ghana. Le jeune Kofi grandit à l’époque de N’Krumah, période enthousiasmante des indépendances.

Il étudie à l’Université de science et de technologie de Kumasi au Ghana, puis au Macalester College, une université américaine, en 1961. Il entre ensuite à l’Institut de hautes études internationales de Genève (1961-1962), puis au Massachusetts Institute of Technology (1971-1972) où il fait des études de troisième cycle en économie.

Parallèlement à ses études, Kofi Annan commence à travailler pour l’OMS dès 1962 comme fonctionnaire de l’administration et du budget. C’est le début d’une série de fonctions qu’il va occuper aux Nations unies : il est successivement en poste à la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique à Addis-Abeba, à la Force d’urgence des Nations unies en Égypte, au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés à Genève, puis au siège des Nations unies à New York.

En 1990, après l’invasion du Koweït par l’Irak, Kofi Annan reçoit du Secrétaire général pour mission spéciale d’organiser le rapatriement de l’Irak de plus de 900 fonctionnaires internationaux et ressortissants de pays occidentaux. En 1993, il est promu sous-secrétaire général de Boutros Boutros-Ghali, chargé du département des opérations de maintien de la paix qu’il dirige lorsque le génocide rwandais (1994) a lieu.

Selon l’ancien général canadien Roméo Dallaire, qui commandait la mission des Nations unies d’assistance au Rwanda, Annan serait resté excessivement passif à l’approche du génocide. Dans un livre publié en 2003, Dallaire affirme qu’Annan aurait bloqué l’intervention des troupes onusiennes et la fourniture d’un soutien logistique et matériel. Dallaire estime qu’Annan n’a pas répondu à ses fax répétés demandant accès à une réserve d’armes, ce qui selon lui aurait pu aider les troupes onusiennes à défendres les Tutsis menacés. En 2004, Annan a reconnu qu’il aurait pu et dû faire plus pour sonner l’alarme et obtenir des soutiens.

Deux mandats riches en actions importantes et en innovations

Kofi Annan commence son premier mandat de secrétaire général de l’ONU en 1997. Il a alors le plein soutien des États membres. Il tente dès le début de son mandat d’agir pour un renouveau de l’ONU.

Kofi Annan soutient l’établissement de la Cour pénale internationale (CPI), juridiction universelle permanente chargée de juger les personnes accusées de génocide, de crime contre l’humanité, de crime d’agression et de crime de guerre. La CPI est créée en 1998 et entre en vigueur en 2002, malgré la réticence des États-Unis.

En 1998, alors que les États-Unis veulent bombarder l’Irak qui refuse de laisser les inspecteurs de l’AIEA visiter certains sites, Kofi Annan se rend lui-même à Bagdad, et amène, grâce à sa médiation, Saddam Hussein à accepter la reprise des inspections.

En avril 2000, il publie un rapport sur le millénaire intitulé Nous les peuples : le rôle des Nations unies au XXI^e siècle, dont s’inspireront la Déclaration du millénaire et les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Ce rapport amènera les chefs d’État et de gouvernement à faire de la lutte contre la pauvreté et contre les inégalités la priorité du début du nouveau millénaire.

Réélu par acclamation par l’Assemblée générale pour un second mandat en juin 2001, il reçoit quelques mois plus tard, en décembre 2001, le Prix Nobel de la Paix.

En 2003, Kofi Annan cherche par tous les moyens à éviter la guerre en Irak, exhortant les États-Unis et le Royaume-Uni à ne pas envahir l’Irak sans l’aval de l’ONU. Dans une interview en septembre 2004 à la BBC, il a le courage de qualifier la guerre des États-Unis en Irak d’« illégale ». Ses prises de position lui valent l’estime de nombreux pays.

Le promoteur de la responsabilité de protéger

Lors du Sommet mondial organisé par l’ONU en 2005, Kofi Annan fait reconnaître le principe de la « responsabilité de protéger » aux chefs d’État et de gouvernement : si un État manque à assurer la protection de ses citoyens, il revient à la communauté internationale de le faire, donc à l’ONU. C’est l’idée d’un élargissement des mandats de l’ONU, une sorte de « droit d’ingérence humanitaire » de l’organisation.

Kofi Annan suscite aussi la création de la Commission de consolidation de la paix (Peacebuilding commission) en 2005. Cette création part du constat qu’environ la moitié des pays qui sortent d’une guerre sombrent à nouveau dans la violence dans les cinq ans qui suivent. Il apparaît nécessaire d’accompagner les opérations de maintien de la paix par un suivi sur le long terme.

Il contribue aussi en 2006 à la création du Conseil des droits de l’Homme. Ce dernier remplace l’ancienne Commission sur les droits de l’Homme, discréditée pour la politisation de ses sessions et la partialité de son travail. Divers États, peu scrupuleux des droits fondamentaux, cherchaient à s’y faire élire pour se soustraire aux critiques sur leur non-respect des droits de l’Homme.

Plus largement, durant ses deux mandats, Kofi Annan s’est efforcé de « rapprocher les Nations unies des peuples » et a tenté d’œuvrer pour une mondialisation plus juste, affirmant : « Un des grands défis que la communauté internationale doit relever est de faire en sorte que tout le monde puisse partager les gains potentiels de la mondialisation. »

Des efforts pour réformer l’ONU

La préoccupation de réformer l’ONU est ancienne chez Kofi Annan. Dès 1977, il avait soumis aux gouvernements un plan de réforme des Nations unies intitulé Rénover les Nations unies, qui mettait l’accent sur l’amélioration de la cohérence et de la coordination de l’action de l’institution.

Surtout, en 2000 est publié le rapport que Kofi Annan a commandé au diplomate algérien Lakhdar Brahimi, Rapport du groupe d’étude sur les opérations de paix des Nations unies. Ce rapport préconise la création d’unités d’intervention permanentes, premier pas vers la mise en place d’une force militaire onusienne permanente. Il met en évidence le besoin d’une procédure de déploiement rapide des Casques bleus.

Au fil de son mandat, Kofi Annan commande ou publie lui-même d’autres rapports précurseurs : en septembre 2002, le rapport intitulé Renforcer l’ONU : un programme pour aller plus loin dans le changement. Puis, en 2004, il charge un groupe de personnalités de haut niveau de dresser un inventaire des menaces, défis et changements liés à la mondialisation. Intitulé Un monde plus sûr : notre affaire à tous, ce rapport préconise des changements au niveau de chacun des organes principaux de l’ONU, à commencer par le Conseil de sécurité.

Sur cette base, Kofi Annan présente en mars 2005 devant l’Assemblée générale son rapport Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous. Ce texte promeut notamment l’idée de l’élargissement du Conseil de sécurité, et du doublement de l’aide publique pour le développement.

Rapprocher l’ONU des peuples

Kofi Annan a également à cœur d’associer plus étroitement la société civile à l’action de l’ONU. En 2003, il établit ainsi un panel de personnes éminentes sur les relations entre les Nations unies et la société civile, présidé par l’ex-président du Brésil, Fernando Henrique Cardoso. En 2004 le panel publie son rapport : Nous les peuples : la société civile, les Nations unies et la gouvernance mondiale. Le rapport se concentre sur l’élargissement de la démocratie, la capacité croissante d’influence des acteurs non-étatiques, le pouvoir croissant de l’opinion publique mondiale.

Il offre 30 propositions concrètes pour l’évolution du rôle de l’ONU dans le monde. Il suggère notamment que les pays qui contribuent le plus sur les plans financier, militaire et diplomatique soient associés davantage à la prise de décision à l’ONU. Il suggère aussi, pour la première fois, que « la société civile et le secteur privé » soient associés à l’action de l’ONU » – ce qu’il va mettre en œuvre en proposant un partenariat aux multinationales.

Sous le mandat de Kofi Annan, l’ONU prend ainsi de plus en plus en compte le caractère transnational de nombreux problèmes, ce qu’il appelle les « problèmes sans passeport » : les enjeux transnationaux comme les pluies acides, le paludisme, terrorisme. Kofi Annan prend aussi en compte dans sa réflexion les acteurs non étatiques, comme les firmes transnationales ou les ONG.

Le « Pacte mondial », un projet critiqué

Par ailleurs, Kofi Annan lance, au Forum économique mondial de Davos en 2000, un projet appelé « Pacte mondial » (Global Compact en anglais), qui entend rapprocher les entreprises et les Nations unies. L’idée est d’encourager les firmes multinationales à adhérer de manière volontaire et de mettre en pratique dix principes fondamentaux liés aux droits de l’Homme, aux normes du travail, à la protection de l’environnement et à la lutte contre la corruption. Plus de 7 000 entreprises de 135 pays ont alors adhéré au Pacte mondial.

Ce « Pacte mondial » a toutefois été sévèrement critiqué, car, comme l’ont fait remarquer plusieurs ONG ainsi que des groupes de citoyens et notamment des altermondialistes, il bénéficie bien plus au monde des affaires qu’à l’ONU et à ses valeurs. Il favorise ainsi le « blanchiment d’image » pour les firmes transnationales (FTN). Et son existence même est un obstacle au développement de normes efficaces sur la responsabilité sociale des entreprises, c’est-à-dire de mise en place de réglementations pour contrôler et encadrer la politique sociale des FTN.

Rappelons, toutefois, que le mot « entreprise » ne figure pas dans la charte de l’ONU ni dans la Déclaration universelle des droits de l’homme. L’ONU n’a pas vocation, à l’origine, à faire participer les entreprises à son action et à sa prise de décision.

L’association ATTAC déplore ainsi qu’avec le Pacte Mondial, Kofi Annan aurait favorisé le recours aux financements du secteur privé et encouragé le rôle des multinationales, de leurs fondations et de leurs lobbies, au sein des Nations unies : une « privatisation » de l’ONU serait ainsi en train de s’effectuer, en accord avec les pays dominants…

Pour répondre à ces critiques et renforcer la crédibilité du Pacte mondial, une procédure de suivi a été établie en 2003, en vertu de laquelle les firmes participantes au Pacte sont appelées par l’ONU à faire état, dans leurs rapports périodiques, des progrès réalisés dans l’application des engagements qui ont été pris. Mais en réalité, il n’y a aucun contrôle sur le respect, par ces entreprises partenaires, de ces engagements.

Par ailleurs, Kofi Annan a été critiqué pour ses projets de réforme de l’administration des Nations unies, inspirées par le « new public management ».

Le scandale « Pétrole contre nourriture »

Son parcours au sein des Nations unies n’est pas sans accroc. Ainsi, en décembre 2004, des rapports établissent que le fils de Kofi Annan, Kojo Annan, a reçu des paiements d’une compagnie suisse ayant obtenu un contrat lucratif avec le programme « pétrole contre nourriture ».

Kofi Annan nomme alors un comité d’enquête indépendant. Celui-ci ne trouve pas de preuves contre Kofi Annan, mais critique fortement la gestion par l’ONU de ce programme, qui a occasionné des dizaines de millions de dollars de pertes pour l’Organisation. Ce scandale éclabousse la réputation de l’ONU, et en partie celle de Kofi Annan.

Kofi Annan après l’ONU

Dans son discours d’adieu en 2006, Kofi Annan critique la politique des États-Unis et exhorte ce pays à suivre la voie du multilatéralisme en acceptant notamment l’élargissement du Conseil de sécurité, et à mieux respecter les droits de l’Homme, notamment dans la lutte contre le terrorisme.

Il est nommé en 2007 à la tête de l’Alliance pour une révolution verte en Afrique (AGRA). La même année, il prend la tête de la Fondation de soutien à l’Organisation mondiale contre la torture. Il préside également, depuis sa création en 2007, l’African Progress Panel.

En février 2012, Kofi Annan est nommé émissaire conjoint de l’ONU et de la Ligue arabe sur la crise en Syrie et propose un plan de paix pour la Syrie, avant d’abandonner quelques mois plus tard devant les multiples difficultés.

Ainsi, Kofi Annan a, au cours de sa carrière, tenté d’accomplir beaucoup pour la paix dans le monde et la lutte contre la pauvreté. Il reste le Secrétaire général de l’ONU le plus charismatique et apprécié à ce jour, par son engagement, et par sa conscience morale au service du multilatéralisme. Il a eu le mérite de faire revenir l’ONU sur le devant de la scène, organisation souvent trop marginalisée ou court-circuitée, alors qu’elle est l’instance internationale la plus universelle et démocratique de la planète.

Chloé Maurel, Chercheuse associée à l’Institut d’histoire moderne et contemporaine (CNRS/Ecole Normale Supérieure/Université Paris 1) et à l’IRIS, Centre national de la recherche sci