Police de proximité, mode d’emploi

Sebastian Roché, Sciences Po Grenoble

Le Président Macron a promis une police de sécurité quotidienne, variante de la police tournée vers les citoyens aussi nommée police de proximité, police de quartier et dans les pays anglo-saxons police orientée vers la communauté. De quoi s’agit-il ? Et qu’est-il raisonnable d’en attendre ?

La police, le problème et la solution

La police de proximité, ou police orientée vers la communauté, ou encore police de voisinage sont un ensemble de pratiques, mais surtout d’organisation de la police pour répondre à deux défis : celui du problème posé par la police elle-même, et celui de la sécurité au quotidien des habitants des quartiers défavorisés. La police est donc à la fois le problème et la solution. C’est une « nuance » qu’il faut bien saisir lorsqu’on entend lui opposer que la police ne doit pas faire de social et se concentrer sur le pénal : cette critique fait l’impasse sur le problème des comportements policiers problématiques (usage disproportionné de la force, contrôles au faciès en particulier) qui alimentent le ressentiment et ainsi vont à l’encontre des finalités recherchées en diminuant la confiance dans les institutions publiques. Si la police ne gagne pas la confiance, elle ne peut ni rassurer, ni protéger.

La police communautaire, expression commune aux États-Unis ou au Royaume-Uni, est inspirée par des idées générales, une philosophie. Sur le continent européen, on lui accole plutôt le terme proximité ou voisinage, car on réserve le mot communauté à l’État (la communauté nationale) ou à des formes administratives (la communauté de communes), mais on ne l’aime pas pour les citoyens. Le Président Macron a préféré « police de sécurité quotidienne » pour ne pas traîner une expression – police de proximité – connotée à gauche depuis 2002. Mais cela ne change pas fondamentalement les choses.

Ces doctrines de police ont pour fondation des principes (ou une « vision »), qui sont souvent déclinés de manière distincte d’une ville ou d’un État à l’autre. Ce qui les relie est de ne pas limiter la police à l’usage de la force ou la réaction à l’urgence, d’une part, et, d’autre part, de ne pas concevoir la mesure de la performance policière de façon étroite par des taux de délinquance ou d’élucidation, mais par la capacité à améliorer la qualité de la police et de la vie dans les quartiers concernés – ce qui ne peut se faire sans se soucier des habitants. Ces principes sont ensuite transposés dans une stratégie organisationnelle. Il n’y a pas de solution unique, et même dans un seul pays, on va trouver différents styles de police communautaires, comme aux États-Unis.

L’urgence et la nécessité d’une doctrine

La police de sécurité quotidienne nécessite donc une « vision » – ce qu’on veut faire à partir de principes généraux – et une « stratégie » – comment on va le faire, avec quel calendrier et sur quelle durée. Les deux ensembles doivent être décrits précisément dans une doctrine de police de sécurité publique. Une doctrine est un guide sur la bonne manière de mettre en œuvre des principes. Ce n’est ni une loi, générale, définissant les missions et moyens, ni un règlement d’emploi, très précis, fixant par exemple les conditions de travail.

Aussi surprenant que cela paraisse, la France n’a pas de doctrine de sécurité publique. La dernière fois qu’il a été tenté d’en produire une, ce fut pendant la police de proximité (1998-2000). Depuis, elle a été remplacée par slogans et truismes (« La répression est la meilleure prévention », « La police est là pour arrêter les délinquants »). C’est dire le besoin de se mettre au travail.

La vision de la police de voisinage ou de proximité contient en général les éléments suivants : une volonté de gagner la confiance de la population – ce qui se fait en augmentant –localement et nationalement – la transparence de la police (sur ce qui va bien et aussi moins bien, et notamment l’inégalité devant la police, l’usage de la force), et en tournant la police vers les besoins des habitants et usagers – ce qui suppose de les connaître, et donc de les mesurer. Ces besoins varient suivant les territoires. Ceci, par ricochet engage une seconde notion, celle de décentralisation.

Une stratégie locale à repenser

Le programme local de réforme doit inclure :

• la conception puis la mise en œuvre de mécanismes locaux pour augmenter la confiance : la couverture du territoire par des points contacts dans différents quartiers ou secteurs, la « fidélité » des agents à un même territoire ;
• la satisfaction vis-à-vis du service rendu : le travail de police est fait d’un ensemble de tâches et processus dont il faut savoir la qualité ;
• et enfin, la redevabilité de la police vis-à-vis du niveau local (à la fois les élus et les populations), c’est-à-dire le fait de consulter, d’informer, puis d’expliquer son action et de la justifier.

Cela se décline au plan organisationnel principalement par le découpage des villes en secteurs, de petites unités territoriales, et par des modes d’affectation des policiers dans ces secteurs. Par exemple, la ville de Montréal qui compte 2 millions d’habitants comporte 32 « postes de quartier ». Ce découpage implique de repenser le fonctionnement des commissariats, car donner plus de pouvoir à l’encadrement intermédiaire sur le terrain a de nombreuses répercussions internes, notamment.

Mais, la stratégie organisationnelle concerne également la création de mécanismes qui permettent d’articuler la police avec les autorités locales et les autres acteurs, entreprises ou administrations nationales et locales. La police de voisinage pilotée depuis Paris est un non-sens. Du fait de la complexité politico-administrative française, développer la prévention et le partenariat exige une nouvelle « gouvernance locale » : dans un pays centralisé il faut coordonner les administrations d’État et les autres.

Lorsque la police est décentralisée et dépend du maire, il n’est pas nécessaire de créer des mécanismes comparables. En France, dans le passé, ils ont pris le nom de CCPD (Conseils communaux de prévention de la délinquance) ou CLSPD (Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance) par exemple, ou ZSP (zone de sécurité prioritaire). J’ai décrit ces ajustements dans Police de proximité tels qu’ils ont été tentés progressivement en 1995-2001. Ils sont une pièce essentielle de la réforme. Sans un tel mécanisme qui institutionnalise l’ancrage local de la police, la réforme de la proximité resterait virtuelle.

La stratégie nationale : l’objectif de la qualité

Le rôle du niveau national doit comprendre l’établissement de la doctrine (un point essentiel car il en va de la fabrication d’une sorte de compas pour s’orienter durant la réforme), l’expérimentation dans des zones test du modèle, pour apprendre du terrain et de faire les retours d’expérience avec les professionnels et les usagers locaux pour ajuster les solutions.

La réforme doit aussi s’y traduire au plan organisationnel : il faut construire les services centraux nécessaires à s’assurer de la performance globale, conçue comme incluant la recherche de la confiance et la satisfaction (et la recevabilité sur ces critères), la qualité du service, la réduction des délinquances. Cela implique – et en soi ce serait une révolution – un véritable suivi évaluation, une pratique inconnue du ministère de l’Intérieur qui n’a, jusqu’à présent, évalué rigoureusement aucune de ses politiques. Hélas.

Garantir la « qualité de la police » par l’évaluation des opinions des usagers est essentiel et demande que cette tâche soit confiée à une direction dédiée. Cette tâche, en effet, ne se confond pas avec celle des inspections. Elle est plutôt assimilable à une direction de la qualité de la police et de la gendarmerie qu’il faudrait créer et rattacher au ministre.

Les critiques les plus véhéments de cette doctrine de police ont, en réalité, bien peu de choses à lui opposer, sinon leurs cris. Nombre de pays étrangers ont adopté une orientation comparable en Europe, en Amérique du Nord : sont-ils tous si sots ? Lors de sa mise en œuvre en France, elle a permis de faire progresser les liens police-population dans les circonscriptions où elle a été réellement appliquée. Et dans diverses villes à l’étranger comme à Chicago, San Diego ou Kansas City. Les études disponibles confirment que sa mise en œuvre n’aggrave jamais la délinquance, contrairement à ce que les Cassandres affirment. Dans les pays voisins qui ont procédé à des évaluations rigoureuses, comme au Royaume-Uni, on enregistre bel et bien des baisses des délits du quotidien.

Faire de la police de sécurité quotidienne, c’est avant tout vouloir modifier l’organisation de la police en fonction d’une idée moderne de son rôle dans la société. Cette idée, on pourrait l’appeler l’efficacité démocratique. L’enjeu de cette réforme est donc de démocratiser la police, pas moins, de faire une police de service au bénéfice des usagers, une « police universaliste », comme j’ai proposé de la nommer, qui serve chacun de manière égale.

Développer « l’orientation usager »

Au total, on l’a compris : la police de sécurité quotidienne ne se résume pas à des petits aménagements locaux, quelques réunions partenariales saupoudrées ici ou là. Elle suppose de la part du ministère de l’Intérieur une capacité à s’interroger sur lui-même. La mission qui consiste à réduire les troubles et les délits est un élément d’un plan plus global qui vise la qualité de la police (service, égalité), elle n’en est plus l’unique pierre de touche. Ce qui ne signifie pas qu’il faut négliger la détection des délits et l’identification des auteurs.

Cela implique une mutation culturelle chez les professionnels. L’idée même du métier est modifiée par une telle réforme, et si certains y adhérent, d’autres ne s’y reconnaissent pas. L’enjeu de la police de sécurité publique déborde donc largement la question du périmètre des « bac », des patrouilles pédestres, de « l’îlotage », même s’il fait partie des pratiques nécessaires. L’enjeu est le développement et la pratique d’une « orientation client » ou « orientation usager » si l’on préfère. Ce n’est pas une rupture radicale, mais plutôt une mutation par étapes en s’appuyant sur des bonnes pratiques et les idées existantes.

Ma première conclusion est simple : on ne fera pas la police de sécurité quotidienne en ne changeant rien à l’organisation centrale et locale du ministère de l’Intérieur et des organisations qu’il chapeaute. Si on écartait cette option, cela serait un signal fort pour indiquer qu’on va faire semblant. Pour être tournée vers les usagers, les élus locaux et vers les priorités locales, la police doit se réorganiser tant du point de vue de sa gouvernance que d’un point de vue structurel.

Ma deuxième conclusion est qu’il nous faut raisonner à deux niveaux : national et local tout à la fois. L’État doit se réformer « d’en haut » pour faire en sorte que police et gendarmerie soient orientées vers la qualité du service et rendent des comptes « en bas ». Ce n’est pas le moindre défi pour le nouvel exécutif.

Sébastian Roché a publié De la police en démocratie (Grasset) en novembre 2016.

Sebastian Roché, directeur de recherche au CNRS, Sciences Po Grenoble

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.