Yves Petit, Université de Lorraine

Depuis plusieurs années, l’ONG de protection de l’environnement Greenpeace réclame l’interdiction du glyphosate, principal ingrédient du désherbant Roundup commercialisé par la firme américaine Monsanto.

Dénoncé comme néfaste pour l’environnement, il est aussi accusé d’être une menace pour la santé. Des études l’ont en effet identifié comme perturbateur endocrinien. Ces substances, que l’on retrouve dans une foule d’objets, des plastiques aux cosmétiques, sont soupçonnées de modifier le fonctionnement hormonal humain, contribuant ainsi à l’augmentation de certaines maladies, dont les cancers du sein et de la prostate.

Sur le plan économique, le Roundup constitue le produit phare de Monsanto, qui en a écoulé 825 000 tonnes en 2014. C’est un élément clé de la stratégie de verrouillage de la firme, car les semences génétiquement modifiées (et non reproductibles) vendues par Monsanto sont résistantes au Roundup. Or, en juin 2016, la Commission européenne a décidé de prolonger l’autorisation de ce produit au sein de l’Union européenne pour 18 mois supplémentaires. Début mars, la Commission a refait parler d’elle sur le front des perturbateurs endocriniens en renonçant à les définir, empêchant ainsi un contrôle plus efficace de ces substances.

Mais le souhait de Greenpeace pourrait bien devenir réalité. Une coalition de 38 ONG issues de 14 États membres de l’Union européenne est en effet à l’origine de l’enregistrement par la Commission européenne d’une initiative citoyenne européenne (ICE) intitulée « Ban glyphosate ».

S’il est difficile de prédire les chances de succès de ce mécanisme introduit par le Traité de Lisbonne, l’ICE constitue un nouveau droit politique pour les citoyens européens.

Obtenir un million de signatures

La Commission a enregistré l’ICE « Ban glyphosate » le 25 janvier 2017, ouvrant ainsi la période de douze mois au cours desquels les signatures doivent être collectées par les organisateurs. Plus d’un million de signatures émanant d’au moins sept États membres (sur 28) devront être recueillies afin que l’ICE soit jugée recevable. Un nombre minimal de ces signatures par État est également fixé (par exemple, 72 000 pour l’Allemagne ; 55 500 pour la France ; 15 750 pour la Belgique ou 4 500 pour le Luxembourg).

Enfin, pour être acceptée, l’action proposée comme ICE se doit de ne pas être manifestement abusive, fantaisiste ou vexatoire, ni être manifestement contraire aux valeurs de l’UE.

Les organisateurs espèrent recueillir le maximum de signatures dans un délai de 4 à 5 mois, afin de pouvoir peser sur le processus législatif. Ils en auraient déjà rassemblé plus de 250 000. S’ils dépassent l’objectif du million de signatures provenant d’au moins sept États membres, la Commission disposera d’un délai de trois mois pour faire droit ou non à la demande. En toute hypothèse, elle devra motiver sa décision, sous peine de voir annuler celle-ci par le Tribunal de l’Union, comme cela s’est produit pour l’ICE « Minority SafePack : One million signatures for diversity in Europe ».

Une authentique innovation juridique

L’ICE est un mécanisme inédit de démocratie semi-directe. Elle représente le premier droit collectif des citoyens de l’Union, et ne contient aucune dimension référendaire, les citoyens ayant seulement un pouvoir de proposer. Elle ne doit pas être confondue avec le droit de pétition, qui peut être exercé individuellement ou collectivement par un groupe de citoyens auprès du Parlement européen. En l’occurrence, dans un délai de trois mois après avoir recueilli le nombre de signatures requis, les organisateurs rencontrent la Commission, ont la possibilité de présenter leur ICE au Parlement européen. Enfin, la Commission adopte une réponse officielle.

Le fait que l’ICE s’applique à l’échelle de l’UE, et n’entre pas dans les traditions constitutionnelles communes aux États membres, permet d’affirmer qu’elle constitue une réelle innovation juridique. Elle représente également une avancée sous l’angle de la citoyenneté de l’Union, car les États membres n’interviennent pas dans son organisation. C’est justement ce qui permet de la qualifier d’instrument de démocratie participative.

L’une des principales difficultés pour les porteurs d’une ICE est d’en organiser une sur un sujet véritablement transnational. Elle doit permettre une réponse à une préoccupation d’importance qui ne se limite pas à certaines zones ou à une partie du territoire de l’UE.

Agir face à l’inertie de la Commission

L’ICE « Ban glyphosate » est lancée pour aboutir autant que possible à l’interdiction du glyphosate, qui est l’herbicide le plus utilisé en Europe. À vrai dire, elle est bien plus ambitieuse, car elle contient un triple objectif législatif.

Il s’agit tout d’abord d’interdire les herbicides à base de glyphosate, en raison des répercussions négatives sur la santé des êtres humains (risque de cancers) et sur l’environnement (dégradations des écosystèmes) ; de réformer la procédure d’approbation des pesticides, car les autorités de régulation de l’UE accordant l’agrément européen doivent s’appuyer sur des études commandées par les pouvoirs publics et non par les industriels de la chimie ; enfin, de fixer à l’échelle de l’Union des objectifs obligatoires de réduction de l’utilisation des pesticides.

L’ambition de l’ICE s’explique assez aisément, du fait de l’inaction, voire de l’impéritie, de la Commission européenne dans le domaine de l’agrochimie. En effet, saisi par la Suède, le Tribunal de l’Union a constaté en décembre 2015 sa carence à propos des produits biocides. Et ses propositions récentes du 15 juin 2016 sont critiquées tous azimuts !

La Médiatrice de l’UE a quant à elle blâmé début 2016 la procédure de données de confirmation d’autorisation des pesticides et demandé à la Commission de lui rendre un rapport à ce propos d’ici au 18 février 2018.

Une citoyenneté plus active

Tout comme le Tribunal Monsanto, qui cherche à provoquer un « réveil de la conscience juridique des peuples » et à faire évoluer le droit international, l’ICE « Ban glyphosate » permet aux citoyens européens de s’investir dans l’élaboration de la législation européenne.

L’ICE n’a pour l’instant connu qu’un succès mitigé. Sur un peu plus de 50 initiatives ayant fait l’objet d’une demande d’enregistrement, seules trois ont été jugées recevables : « Stop vivisection » ; « Un de nous » ; « L’eau et l’assainissement sont un droit humain ! L’eau est un bien public, pas une marchandise ! »

Il est malgré tout essentiel que les citoyens européens aient la possibilité de contribuer au lancement de propositions contribuant à l’exercice du pouvoir législatif au sein de l’UE. En sa qualité d’instrument de démocratie participative ou de mobilisation démocratique si l’on préfère, elle apparaît ainsi comme un complément utile de la démocratie représentative.

De surcroît, en raison de l’apparition d’un lien direct entre les citoyens de l’Union et la Commission européenne, celle-ci peut se prévaloir d’un mandat populaire. Ce canal démocratique, transitant par l’ICE, peut gommer quelque peu la vision souvent jugée « technocratique » de cette institution, mais également avoir un impact sur l’équilibre institutionnel.

Avec l’ICE, le Parlement européen n’est plus le vecteur unique de la légitimation démocratique des actes législatifs de l’UE. Mais si elle permet d’influer sur la détermination de l’agenda politique, elle n’est cependant pas un remède miracle au sentiment de déficit démocratique – réel ou supposé –, régulièrement pointé du doigt au sein de l’Union européenne.

Yves Petit, Professeur de droit public, Université de Lorraine

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.