Edition du dimanche 24 juin 2018

Pour comprendre la crise des importations américaines d’acier et d’aluminium

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Cecilia Bellora, CEPII et Sébastien Jean, CEPII

Le 23 mars 2018, les États-Unis appliquent des droits à l’importation de 25 % sur un grand nombre de produits en acier et de 10 % sur les produits en aluminium. Ces droits sont additionnels, ils s’ajoutent aux mesures douanières déjà existantes sur ces produits (les exportations européennes d’acier à destination des États-Unis faisaient auparavant face à des droits de douane d’environ 3 %).

Qui est visé ?

La liste des pays visés par ces mesures ne cesse d’évoluer.

Lors de l’annonce des mesures, le 8 mars dernier, tous les pays exportateurs étaient visés, à l’exception du Canada et du Mexique. Cette exception était liée, dans le discours des représentants américains, à une avancée dans la renégociation de l’Accord de libre échange nord-américain (ALENA).

Une première modification est intervenue le 22 mars 2018, juste avant l’application effective des droits additionnels. La liste des pays exclus s’est allongée en incluant également l’Australie, l’Argentine, le Brésil, la Corée du Sud et l’Union Européenne. Mais ces exemptions étaient provisoires, valables uniquement jusqu’au 1er mai 2018.

Nouvelle évolution le 30 avril. Un accord a été trouvé avec la Corée du Sud : pas de tarif mais une limitation des quantités importées depuis ce pays. De fait, l’imposition d’un quota tarifaire. L’Australie, l’Argentine et le Brésil voient l’exemption les concernant prolongée de façon durable, alors que Canada, Mexique et Union Européenne sont en sursis. Leur exemption n’est prolongée que jusqu’au 1er juin.

Dernier rebondissement en date, le 31 mai. L’Argentine et le Brésil rejoignent la Corée du Sud en ayant accepté un quota tarifaire : certes, leurs exportations entrent aux États-Unis libres de droits, mais dans la limite d’une certaine quantité par an. Le Canada, le Mexique et l’Union Européenne n’ont pas accepté ce type d’accord. À partir du 1er juin 2018, leurs exportations d’acier et d’aluminium à destination des États-Unis sont donc soumises à des droits additionnels.

Récapitulons : au 1er juin 2018, les États-Unis appliquent un droit additionnel sur leurs importations d’acier et d’aluminium en provenance de l’ensemble des exportateurs, à l’exception de l’Australie, l’Argentine, le Brésil et la Corée du Sud. Les exportations argentines, brésiliennes et coréennes sont néanmoins soumises à des limitations en quantité.

D’autres exceptions sont possibles, pour des produits qui ne pourraient pas être fabriqués en quantité suffisante sur le sol américain, à condition que la demande d’exemption soit faite par une industrie productrice américaine. Plusieurs milliers de demandes ont été présentées à l’administration, la réponse qui leur sera donnée n’est pas encore connue.

Le montant des droits a été calculé de façon à ce que le taux d’utilisation des installations de production d’acier et d’aluminium des États-Unis atteigne les 80 % (en 2017, il était de 73 % pour l’acier et de 39 % pour l’aluminium, selon les chiffres du Département du commerce américain).

Quels sont les montants d’exportations concernés ?

Ces mesures sortent de l’ordinaire par l’importance des flux de commerce concernés et par la raison invoquée pour les établir. Les importations des États-Unis des produits en acier considérés représentaient 29 milliards de dollars en 2017, celles d’aluminium 19 milliards (voir Tableau 1). La raison invoquée pour mettre en place les droits de douane additionnels est la sécurité nationale, conformément à la section 232 du Trade expansion Act de 1962.

Jusqu’à présent, cet argument était invoqué en cas d’importations importantes provenant de pays n’étant pas considérés comme des alliés. Or, aujourd’hui, les principaux exportateurs visés, Canada et Union Européenne, à l’origine respectivement de 65% et de 14% des importations visées, sont membres de l’OTAN (pour être tout à fait précis, plusieurs États européens sont membres de l’OTAN, mais pas tous).

À noter : la Chine est loin d’être le premier pays visé, en particulier parce que ses exportations à destination des États-Unis sont relativement réduites, d’importantes mesures anti-dumping et anti-subvention visant déjà depuis plusieurs années la quasi-totalité des exportations chinoises d’acier à destination des États-Unis, et la majorité pour l’aluminium. Sur l’ensemble de ces deux produits, la Chine ne fournit donc que 7 % environ des importations américaines.

Quel serait l’impact des mesures prises ?

À partir des statistiques et d’hypothèses simples, on peut proposer des estimations grossières des baisses considérables des flux commerciaux visés.

En faisant l’hypothèse d’une élasticité du commerce égale à 2, c’est-à-dire qu’une taxe de 1 % baisse le flux d’importations de 2 %, ce qui est cohérent avec les résultats de recherche récents, les baisses d’exportation à court terme atteindraient 2,2 milliards de dollars pour l’Union européenne et 11,5 milliards au niveau mondial.

À plus long terme, en tenant compte des effets indirects, tels que des changements dans les marchés de destination des exportateurs touchés ou des effets sur les prix et donc les revenus des consommateurs, les flux d’exportation des pays touchés, dont l’Union européenne, pourraient baisser d’environ 50 % (voir la Lettre du CEPII de mai 2018, à paraître).

Que nous enseignent les précédents ?

Les mesures de sauvegardes décidées par le président Georges W. Bush contre les importations d’acier en mars 2002 sont peut-être l’exemple le plus proche.

Le secteur sidérurgique américain, en déclin depuis plusieurs décennies, est alors en crise aiguë, sans que cela soit véritablement lié aux importations, dont le niveau avait chuté entre 2000 et 2001. La décision présidentielle, basée sur la Section 201 de la loi sur le commerce de 1974, s’est traduite par des droits de douane additionnels de 8 à 30 % sur de nombreux produits de l’acier, pour une durée de trois ans, en exemptant de nombreux pays partenaires.

L’impact sur l’emploi du secteur est difficile à évaluer parce que la mesure a été prise dans un contexte de crise. Si la chute de l’emploi dans le secteur sidérurgique a été moins rapide (-4,9 %) dans les 12 mois qui ont suivi la mesure que dans les 12 mois qui l’avaient précédée (-13,8 %), cette tendance n’était pas significativement différente de celle des autres secteurs.

En revanche, les répercussions ont été importantes sur les secteurs utilisateurs d’acier, qui à l’époque employaient 12,8 millions de personnes, contre 170 000 dans la sidérurgie. L’enquête approfondie menée par la USITC auprès des entreprises a ainsi montré que 11 % d’entre elles avaient changé leurs approvisionnements pour acheter des produits incorporant de l’acier directement à l’étranger, ce qui évitait de payer la taxe sur l’acier. Cette proportion atteignait même 33 % dans l’électroménager. Et 7 % avait délocalisé à l’étranger des unités utilisatrices d’acier (50 % dans l’électroménager).

D’après une estimation économétrique, 200 000 emplois auraient été détruits dans ces secteurs. En revanche, l’effet positif fut sensible sur les cours des actions des entreprises sidérurgiques, qui ont gagné 6 à 8 % dans les jours qui ont suivi l’annonce de l’enquête, et encore 5 à 6 % dans les jours qui ont suivi l’annonce des sanctions.

La décision a été contestée devant l’OMC par l’UE, qui a annoncé (déjà à l’époque) qu’elle préparait une liste de sanctions ciblées politiquement incluant des produits originaires de circonscriptions sensibles et aussi variés que le jus d’orange, les pommes, les lunettes de soleil, certains lainages, les bateaux à moteur ou les photocopieuses. Les États-Unis ont retiré leurs mesures de sauvegardes peu avant que ces contre-mesures ne soient appliquées.

Un autre épisode intéressant, bien que d’une ampleur incomparablement moindre, est l’imposition de mesures de sauvegarde prise par le Président Obama en septembre 2009 contre les importations de certains types de pneus en provenance de Chine. Ces mesures n’ont pas apporté la protection espérée. L’effet sur l’emploi américain dans le secteur des pneus a été insignifiant d’après l’estimation la plus fiable, alors que la mesure aurait coûté aux consommateurs environ 1,1 milliard de dollars en 2011.

La mesure a été contestée par la Chine devant l’OMC, qui a toutefois considéré que la mesure était conforme aux accords internationaux. Mais la Chine avait également réagi de façon informelle par des mesures de protection sur certaines pièces détachées d’automobiles et sur les poulets. Le différend sur les importations chinoises de poulet en provenance des États-Unis dure d’ailleurs depuis lors, et le rapport concernant une procédure complémentaire sur la conformité des mesures prises par la Chine en application du jugement précédent vient seulement d’être rendu, en janvier dernier !

Autre précédent notable, le « choc Nixon ». Annonçant le 15 août 1971 la fin de la libre convertibilité-or du dollar, le Président Nixon accompagna en effet cette mesure d’une taxe de 10 % sur toutes les importations « taxables » des États-Unis, c’est-à-dire toutes celles dont le droit de douane initial n’était pas nul. La mesure couvrait en pratique près de la moitié des importations du pays.

L’impact économique et commercial de cette mesure est difficile à connaître parce qu’elle n’a pas été maintenue longtemps, et parce que son imposition a coïncidé avec une grande grève des dockers. Les protestations des partenaires, puis les menaces de représailles se sont toutefois multipliées. Le coût politique est devenu si apparent que Kissinger, initialement agnostique, a fait pression pour sa suppression quand il a mesuré les dégâts induits sur les relations politiques internationales. La mesure a été levée le 18 décembre 1971. Son pouvoir d’influence sur les partenaires des États-Unis est resté douteux, même si cela a peut-être influencé significativement le Japon.

Quel serait l’impact macroéconomique ?

À l’échelle macroéconomique, les montants concernés sont d’une ampleur limitée. Les importations ciblées représentaient environ 0,2 % de la consommation finale américaine en 2017 et la taxe sur la consommation que cela constituerait ne se monterait guère qu’à 0,04 % (7 milliards de dollars environ).

Pour la France, les montants d’exportations concernés (711 millions de dollars de flux visés au total, avec une perte estimée à un peu plus de 200 millions de dollars) sont également faibles.

Ce sont les conséquences indirectes qui sont préoccupantes, pour deux raisons.

Premièrement, parce que les exportations qui ne trouvent pas preneur sur le marché américain pourraient être réorientées vers le marché européen, dans des secteurs souffrant déjà de surcapacités de production et de prix déprimés. C’est la raison pour laquelle la Commission européenne a évoqué l’idée de mesures de sauvegarde, donc de droits de douane temporaires, si une augmentation subite d’importations menaçait les producteurs européens dans ces secteurs.

Deuxièmement, parce que ces mesures pourraient marquer le début de conflits commerciaux de plus grande ampleur, soit du fait de la surenchère des représailles, soit parce que les États-Unis prendraient ensuite d’autres mesures du même type. Une enquête pour imposer des droits additionnels sur les importations d’automobiles vient en effet d’être ouverte le 23 mai dernier par le département du commerce des États-Unis. Les montants en jeu dans ce cas seraient d’un autre ordre de grandeur, environ 361 milliards, dont 31 en provenance d’Allemagne.

Au-delà des aspects quantitatifs, il faut souligner deux incohérences profondes dans ces mesures, au regard des priorités politiques de Donald Trump.

D’une part, ces protections douanières sont en grande partie justifiées par la volonté de réduire le déficit commercial. Or, elles n’auront guère d’impact sur ce dernier, qui est lié à l’épargne nette négative de l’économie américaine, qui sera d’ailleurs considérablement aggravée par la réforme fiscale votée en décembre dernier, puisque celle-ci va creuser les déficits publics.

The ConversationD’autre part, ces mesures de protection commerciale ont tendance à accélérer l’inflation, précisément au moment où sa remontée inquiète nombre d’observateurs. Si elles contribuaient par là à convaincre la Fed d’accélérer le resserrement de la politique monétaire, elles freineraient la croissance et risqueraient de rendre plus brutal le retournement de la conjoncture.

Cecilia Bellora, Economiste, programme « Politiques commerciales », CEPII et Sébastien Jean, Directeur, CEPII

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.

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