Edition du samedi 22 juillet 2017

    Les fonctionnaires territoriaux, tous fainéants, vraiment ?

    File 20170609 20824 16podxwBibliothécaires mobilisés pour les 30 ans de la de la médiathèque de Dourdan (Essonne), le 13 mai 2017.
    Ville de Dourdan/Flickr

    Claire Edey Gamassou, Université Paris-Est Créteil Val de Marne (UPEC)

    Non, la souffrance au travail n’est pas réservée au secteur privé. Eh oui, on peut être salarié d’une collectivité locale et se retrouver en burn-out. Un exemple ? Bordeaux Metropole. Plus d’un an après que le lancement de la mutualisation des services entre la Métropole de Bordeaux et des communes voisines, un rapport réalisé par un cabinet privé atteste de l’état de fatigue avancé des agents, aussi bien chez les cadres que chez leurs subordonnés. En cause, un changement mené au pas de charge, sans prendre en compte les implications sur le travail des employés – ceux de la direction des ressources humaines comprises.

    Les employés de mairie font pourtant rarement parler d’eux, à l’image de la fonction publique territoriale (FPT) dont ils relèvent. Cette catégorie de fonctionnaires regroupe des métiers aussi divers que jardinier, agent d’un service d’état civil, Atsem (aide de l’enseignant) en petite section de maternelle, cantonnier, auxiliaire de puériculture, responsable de production culinaire (pour les cantines) ou encore sapeur-pompier professionnel. Seuls les éboueurs en grève font de temps en temps les gros titres dans les médias.

    Les agents territoriaux français sont pourtant exposés, comme les salariés du secteur privé, aux maux du travail. Les travaux menés dans la continuité de ma thèse montrent qu’eux aussi peuvent connaître un niveau élevé de fatigue, l’une des trois composantes du burn-out dans sa définition scientifique – avec le cynisme et la perte d’accomplissement personnel. En dépit de la fameuse « sécurité de l’emploi », le surmenage et les conflits latents avec la hiérarchie ou entre collègues peuvent les pousser à envisager de quitter leur employeur, comme nous l’avons montré dans notre étude publiée en 2014.

    Un jardinier aménage minutieusement un parterre, sous un parasol, dans le parc de la Tête d’or à Lyon.
    JaHoVil/Flickr

    Ce qui les fait tenir ? Leur motivation pour le service public, un concept étudié depuis un quart de siècle. Ou, dit autrement, leur souci de l’intérêt général. Au regard de mes études, pour certaines menées avec ma collègue de la Haute école d’ingénierie et de gestion du canton de Vaud (Suisse) Céline Desmarais, on est bien loin de l’image de « fainéants », voire de « feignants », qui colle encore à la peau de ces fonctionnaires.

    Des changements managériaux à chaque élection

    Les agents territoriaux, ce sont près de 2 millions de personnes (soit plus du tiers des fonctionnaires) qui travaillent sous l’égide de plus de 50 000 employeurs, de la petite commune rurale à la région, en lien avec plus de 600 000 élus locaux. De nombreuses sources de difficultés au travail se combinent, à commencer par la double hiérarchie, administrative et politique. La FPT fait actuellement l’objet de restrictions budgétaires et d’une recherche de maîtrise accrue des effectifs. Ses agents sont directement confrontés aux demandes pressantes des publics en difficulté et à la montée des exigences d’administrés se comportant parfois comme des clients. Ils subissent des changements managériaux avec des élections tous les cinq ou six ans, des réformes voire des restructurations comme la loi Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) et la fusion des régions intervenue le 1er janvier 2016, ou la mutualisation de services intercommunaux.

    Dans ce contexte, l’un des facteurs identifiés comme pouvant protéger ces agents de la souffrance au travail est leur motivation pour le service public. Dans la définition proposée en 2005 par la Belge Annie Hondeghem et le Néerlandais Wouter Vandenabeelee, chercheurs en management public, il s’agit « d’une conviction, des valeurs et des attitudes qui dépassent l’intérêt personnel ou celui d’une organisation pour prendre en compte l’intérêt d’une entité politique plus vaste et qui induisent (…) une motivation pour tenir une conduite définie. »

    Cette notion est étudiée depuis les années 1980 comme générant de la performance et des sentiments positifs par rapport au travail, dans le secteur public. Elle a été développée en réaction à une autre école, dite des choix publics, initiée au début des années 1960 par les économistes américains James Buchanan et Gordon Tullock, qui se focalise, elle, sur les motivations essentiellement financières des individus.

    Engagement pour l’intérêt public, compassion, abnégation…

    Nos travaux, publiés en 2012 dans la revue Politiques et management publique, ont quantifié pour la première fois les quatre dimensions de la motivation de service public chez des agents des collectivités locales françaises : attraction pour les politiques publiques, engagement pour l’intérêt public, compassion et abnégation. Les scores y sont comparables à ceux de 11 autres pays étudiés et s’échelonnent, pour ces différentes dimensions, entre 6,5 et 8,5 sur 10.

    Néanmoins, nous avons identifié une forme de motivation de service public « à la française ». En effet, les agents français la vivent avant tout comme un attachement à des questions de principes en faveur de l’intérêt général, plutôt que comme un engagement d’individu à individu. De plus, ils accordent une place centrale à l’État.

    Le niveau de cette motivation est aussi élevé chez les agents en position d’exécution que chez les cadres, selon notre étude publiée en 2014 dans la Revue internationale des sciences administratives. L’une de nos recommandations vis-à-vis du management serait d’ailleurs de s’appuyer plus largement sur le désir d’être utile de leurs collaborateurs, en concevant les tâches de telle sorte que les agents voient davantage le résultat de leur travail sur les clients et les usagers.

    Pas de rempart absolu contre la fatigue

    Néanmoins, la motivation de service public n’est ni une garantie de bien-être, ni un rempart absolu contre la fatigue.

    Dans une étude en attente de publication, mais dont les analyses sont disponibles en ligne, nous avons mis en évidence des liens significatifs entre le niveau de fatigue et la surcharge de travail, les contraintes et les conflits latents mesurés dix-huit mois plus tôt. De façon surprenante, nous avons notamment observé qu’une surcharge de travail tend… à diminuer la fatigue, quand elle est accompagnée d’un soutien du supérieur.

    Un autre facteur est associé à une diminution de la fatigue : un bon niveau de communication avec les élus et une communication de visu avec les collègues et les supérieurs. Cela apparaît dans une autre étude que j’ai menée en 2013 pour l’Observatoire social territorial de la mutuelle nationale territoriale.

    Les exécutants plus exposés à la fatigue que les cadres

    Par ailleurs, les exécutants (catégorie C) présentent des niveaux significativement plus élevés de fatigue que les cadres (catégorie A). Ces derniers, en revanche, sont proportionnellement plus nombreux à envisager de quitter la collectivité qui les emploie. Ces résultats traduisent une situation inégale entre ces deux catégories. Les subordonnés sont plus exposés aux facteurs de risques psychosociaux comme la charge de travail, l’absence ou le manque d’autonomie, ou encore la violence de la part du public. Les cadres, détenant plus de diplômes, bénéficient eux d’opportunités de mobilité plus nombreuses. À Bordeaux Métropole, ils seraient plus nombreux à avoir considéré utile de répondre au questionnaire.

    A l’issue de cette plongée dans une fonction publique mal connue, nous mesurons à quel point le sentiment de rendre service à la population peut se révéler fort chez les agents territoriaux. Un directeur des services techniques opérationnels d’une commune de montagne utilisant des chasse-neige le souligne dans notre enquête de 2014. « L’hiver, les agents attendent la neige avec impatience, c’est incroyable, souligne-t-il. Là ils se sentent vraiment utiles ! » La reconnaissance témoignée par les usagers, visible dans des enquêtes qualitatives comme celle-ci, mériterait d’être étudiée aussi dans des enquêtes quantitatives.

    « Pas trop froid, assise à rien faire ? »

    L’image de fonctionnaires cherchant à en faire le moins possible aurait-elle vécu ? Les Français témoignent d’un grand attachement aux services de proximité, comme le montre l’enquête IFOP pour la MNT et SMACL Assurances réalisée en mars 2017. Et ont globalement une bonne opinion des fonctionnaires territoriaux.

    Pourtant, certains médias et responsables politiques continuent à véhiculer de tels préjugés, qui peuvent générer un sentiment de lassitude chez les agents territoriaux. Une employée de mairie en zone rurale nous avait ainsi livré un témoignage édifiant. Un administré lui avait lancé cette remarque purement gratuite : « En hiver, vous n’avez pas trop froid, assise à rien faire ? » Une politique adaptée de gestion des ressources humaines devrait veiller à encourager la reconnaissance du travail accompli de la part de l’encadrement mais aussi du public.

    The ConversationAinsi, plusieurs leviers peuvent être actionnés efficacement pour prévenir la fatigue chez les fonctionnaires territoriaux, dont les effets ne sauraient être compensés par leur motivation personnelle pour le service public. Cela vaut dans une période de bouleversement majeur, comme à Bordeaux Métropole, mais aussi le reste du temps, quelle que soit la collectivité locale.

    Claire Edey Gamassou, Maître de conférences en sciences de gestion, Université Paris-Est Créteil Val de Marne (UPEC)

    La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.

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